DANIŞTAY IDARE DAVA DAIRELERI KURULU

DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2024/1403 E.  ,  2024/1941 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2024/1403
Karar No : 2024/1941

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ... (...)

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onuncu Dairesinin 16/11/2023 tarih ve E:2019/9906, K:2023/6973 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Adalet Bakanlığı Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı, "Farklı Ceza İnfaz Kurumlarında Bulunan Hükümlü/Tutukluların Telefon Görüşmeleri" konulu, Cumhuriyet Başsavcılıklarına dağıtımlı düzenleyici nitelikteki işleminin "1- Farklı ceza infaz kurumlarında barındırılmakta olan hükümlü/tutukluların, Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Tüzük'ün; 88 nci maddesinin birinci fıkrasında sayılan kişilerden olması şartıyla..., anılan Tüzük'ün; 88 nci maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendinde belirtilen süre ile sınırlı olmak suretiyle arayan ve aranan hükümlü/tutuklu yönünden haftalık telefon hakkının kullanılmış sayılacağı"na ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onuncu Dairesinin 16/11/2023 tarih ve E:2019/9906, K:2023/6973 sayılı kararıyla;
UYAP ortamında elde edilen nüfus kayıt örneği incelendiğinde, davacı Durmuş Köleoğlu'nun dava süreci devam ederken öncelikle soyadını Duruay, ardından adını Onur Fuat olarak değiştirdiği görülerek işin esasına geçildiği,
İdari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabildikleri,
Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeninin, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içerdiği ve her normun geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan aldığı,
Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceğinin hukukun genel ilkelerinden olduğu,
5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun'un 66. maddesinde, kapalı ceza infaz kurumlarındaki hükümlülerin, Cumhurbaşkanınca (Bakanlar Kurulunca) çıkarılan yönetmelikte (tüzükte) belirlenen esas ve usûllere göre idarenin kontrolündeki ücretli telefonlar ile görüşme yapabileceği, telefon görüşmesinin idarece dinlenip kayıt altına alınacağının düzenlendiği, Kanun'un 116. maddesiyle de, hükümlülerin telefonla haberleşme hakkına yönelik bulunan 66. madde hükmünün tutukluluk hali ile uzlaşır nitelikte olan kısımlarının tutuklular hakkında da uygulanabileceğinin hükme bağlandığı,
5275 sayılı Kanun dayanak alınarak hazırlanan ve dava tarihinde yürürlükte bulunan Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Tüzük'ün 88. maddesinde, kapalı kurumlarda bulunan hükümlülerin, belgelendirmeleri koşuluyla eşi, üçüncü dereceye kadar kan ve kayın hısımları veya vasisinden bir veya birden fazlası ile haftada bir kez ve bir telefon numarasıyla bağlantı kurarak on dakikayı geçmemek üzere kesintisiz görüşme yapabileceğinin kural altına alındığı, Tüzük'ün 186. maddesi uyarınca, 88. maddenin tutukluluk hâli ile uzlaşır nitelikte olduğu ölçüde tutuklular hakkında da uygulanabileceğinin anlaşıldığı,
Aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca, hükümlü veya tutukluların, kural olarak (savcı veya hakim kararıyla iletişim hakları kısıtlanmadığı/ haberleşme veya iletişim araçlarından yoksun bırakılma veya kısıtlama cezası almadıkları/ hücreye koyma cezalarının infazına denk gelmediği sürece), hafta bir kez, Tüzük kuralında sayılan yakınlarından en az biriyle telefonla görüşme hakkının bulunduğunun açık olduğu, bununla birlikte, hükümlü veya tutukluların, birden fazla yakınıyla telefonla görüşme yapıp yapamayacağının ve telefonla görüşme gün ve saatlerinin tespitinin; ilgili ceza infaz kurumunda bulunan telefon adedi, başvuru sırası, kurumun asayiş ve güvenliği gibi ceza infaz kurumunun koşul ve olanaklarına bağlı bulunduğu, dolayısıyla, hükümlü veya tutukluların, "Telefon Görüşme Formu" ve "Telefon Görüşme İstek Formu"na ilişkin prosedürleri yerine getirmeleri kaydıyla, hafta bir kez, Tüzük kuralında sayılan yakınlarından en az biriyle telefonla görüşme haklarının, yukarıda belirtilen istisnalar dışında önceden (konuşma başlamadan, konuşmanın içeriğinin suç konusu oluşturması vb. halleri söz konusu olmadan önce) kısıtlanmasının hukuki bir dayanağının bulunmadığı,
Dava konusu işlemde ise, kapalı ceza infaz kurumunda bulunan hükümlü ve/veya tutuklunun, Tüzük'ün 88. maddesinin 1. fıkrasında belirtilen kişilerden olup kapalı ceza infaz kurumunda bulunan başka bir hükümlü ve/veya tutuklu ile telefon görüşmesi yapmak istediğinde; arayan sıfatıyla kendisine ait haftalık telefonla görüşme hakkını kullanmış sayılacağı gibi, buna ek olarak aradığı kişinin de (aranan hükümlü/tutuklunun da) hakkını kullanmış sayılacağının kabul edildiği,
Oysa, farklı ceza infaz kurumlarında bulunan hükümlü/tutukluların, yakını sıfatıyla birbirlerini aramaları halinde, "arayan" hükümlü veya tutuklunun telefonla görüşme hakkını, bir yakını yönünden kullanmış ve bu haliyle kısmen (ceza infaz kurumunun koşul ve olanaklarına bağlı olarak diğer yakınlarıyla görüşme hakkı baki kalacak şekilde) tüketmiş olduğunda duraksama bulunmamakla birlikte; Tüzük'te belirtilen kişilerden birisi veya birkaçını aramak suretiyle telefonla görüşme hakkını henüz hiç kullanmamış olan "aranan" hükümlü/tutuklunun, telefonla görüşme hakkını, bir yakını yönünden dahi olsa kullandığının kabulüne olanak bulunmadığı,
Dolayısıyla, telefonla görüşme hakkını henüz hiç kullanmamış olan hükümlü/tutuklunun, başka bir hükümlü ve/veya tutuklu tarafından aranması sonucunda telefonla görüşme hakkını kullanmış sayılacağı şeklindeki düzenlemenin; 5275 sayılı Kanun'da ve ilgili Tüzük'te dayanağının bulunmadığı, belirtilen istisnalar (hükümlü/tutuklunun savcı veya hakim kararıyla iletişim hakkının kısıtlanması/haberleşme veya iletişim araçlarından yoksun bırakılma veya kısıtlama cezası alması/hücreye koyma cezasının, infazına denk gelmesi) kapsamında da yer almadığı, bu haliyle kapalı ceza infaz kurumunda hükümlü veya tutuklu bulunan her bir bireyin kural olarak sahip olduğu "bir veya birden fazla kişi ile haftada bir kez ve bir telefon numarasıyla bağlantı kurarak kesintisiz görüşme yapabilme" hakkına aykırılık oluşturduğunun anlaşıldığı,
Bu itibarla, dava konusu düzenlemede hukuka ve dayanağı mevzuat hükümlerine uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, farklı ceza infaz kurumlarında barındırılan ve birbirleriyle telefon görüşmesi yapma hakkına sahip hükümlü/tutukluların telefon görüşmelerinde koordine yapılırken arayan kurumun mu yoksa aranan kurumun mu belirlediği tarih ve saatte görüşme yapılacağı ve açık ceza infaz kurumunda bulunan hükümlü/tutukluluların kapalı ceza infaz kurumunda bulunan hükümlü/tutukluyu araması hâlinde hakkın baki kalıp kalmayacağı hususlarında uygulamada birtakım tereddütlerin yaşandığı ve farklı uygulamalarla karşılaşıldığı, bu nedenle tesis edilen dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, Danıştay Onuncu Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Üyeler ... ve ...'nun, dava dilekçesinde Adalet Bakanlığı Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı, "Farklı Ceza İnfaz Kurumlarında Bulunan Hükümlü/Tutukluların Telefon Görüşmeleri" konulu düzenleyici nitelikteki işleminin iptali istenilmesine rağmen, Daire tarafından hukuka uygunluk denetiminin, anılan işlemin "1- Farklı ceza infaz kurumlarında barındırılmakta olan hükümlü/tutukluların, Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Tüzük'ün; 88 nci maddesinin birinci fıkrasında sayılan kişilerden olması şartıyla, ..., anılan Tüzük'ün; 88 nci maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendinde belirtilen süre ile sınırlı olmak suretiyle arayan ve aranan hükümlü/tutuklu yönünden haftalık telefon hakkının kullanılmış sayılacağı"na ilişkin kısmına yönelik olarak hasren yapılmasında hukuki isabet bulunmadığı ve eksik inceleme yapıldığı yönündeki usule yönelik oylarına karşılık, dava dilekçesindeki davacı iddiaları dikkate alındığında, Dairece hasren inceleme yapılarak karar verilmesinde yargılama usulü bakımından hukuka aykırılık görülmeyerek, uyuşmazlığın esasının incelenmesine geçildi:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin reddine,
2.Dava konusu düzenlemenin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu 16/11/2023 tarih ve E:2019/9906, K:2023/6973 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 03/10/2024 tarihinde, usul ve gerekçe yönlerinden oyçokluğu ile karar verildi.

GEREKÇEDE KARŞI OY
X-Dava, Adalet Bakanlığı Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğünün 08/03/2019 tarih ve 39418 sayılı, "Farklı Ceza İnfaz Kurumlarında Bulunan Hükümlü/Tutukluların Telefon Görüşmeleri" konulu, Cumhuriyet Başsavcılıklarına dağıtımlı düzenleyici nitelikteki işleminin "1- Farklı ceza infaz kurumlarında barındırılmakta olan hükümlü/tutukluların, Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Tüzük'ün; 88 nci maddesinin birinci fıkrasında sayılan kişilerden olması şartıyla..., anılan Tüzük'ün; 88 nci maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendinde belirtilen süre ile sınırlı olmak suretiyle arayan ve aranan hükümlü/tutuklu yönünden haftalık telefon hakkının kullanılmış sayılacağı"na ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri hükmü yer almaktadır.
5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun'un "Hükümlünün telefon ile haberleşme hakkı" başlıklı 66. maddesinde, kapalı ceza infaz kurumlarındaki hükümlülerin (Kanun'un 114. maddesi uyarınca aynı zamanda tutukluların), idarenin kontrolündeki ücretli telefonlar ile yapabileceği görüşmelerin, Cumhurbaşkanınca çıkarılan yönetmelikte (Maddede yer alan "tüzükte" ibaresi, 07/07/2018 tarih ve 30471 (2. mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 700 sayılı KHK'nın 160. maddesiyle "Cumhurbaşkanınca çıkarılan yönetmelikte" şeklinde değiştirilmiştir.) belirlenen esas ve usullere göre yapılacağı kuralına yer verilmiştir.
Anılan Kanun'a dayanak alınarak hazırlanan, Bakanlar Kurulunca çıkarılan 06/04/2006 tarih ve 26131 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ve dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Tüzük'ün 88. maddesinde, kapalı kurumlarda bulunan hükümlülerin, belgelendirmeleri koşuluyla eşi, üçüncü dereceye kadar kan ve kayın hısımları ve vasisinden bir veya birden fazlası ile haftada bir kez ve bir telefon numarasıyla bağlantı kurarak on dakikayı geçmemek üzere kesintisiz görüşme yapabileceği kuralına yer verilmiş; davalı idareye, hükümlülerin telefonla görüşme gün ve saatlerini, kurumda bulunan telefon adedi, başvuru sırası, kurumun asayiş ve güvenliği dikkate alınarak belirleme noktasında yetki verilmiştir.
Dava konusu işlem tarihinden sonra aynı Kanun'a dayanılarak hazırlanan ve Cumhurbaşkanınca çıkarılan 29/03/2020 tarih ve 31083 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Yönetmelik'in 74. maddesinde de, kapalı kurumlarda bulunan hükümlülerin, belgelendirmeleri koşuluyla eşi, dördüncü dereceye kadar kan ve kayın hısımları veya vasisinden bir veya birden fazlası ile haftada bir kez ve bir telefon numarasıyla bağlantı kurarak on dakikayı geçmemek üzere kesintisiz görüşme yapabileceği kuralına yer verilmiş; aynı şekilde, davalı idareye, hükümlülerin telefonla görüşme gün ve saatlerini, kurumda bulunan telefon adedi, başvuru sırası, kurumun asayiş ve güvenliği dikkate alınarak belirleme noktasında yetki verilmiştir.
Hukuk devletinde idare, kuruluş ve faaliyetlerinde hukuk kurallarına tabidir ve idarenin faaliyet araçlarından biri olan hukuki işlemlerinin geçerliliği bu hukuk kurallarına uyulması şartına bağlıdır. Esasında hukuki bir tasarruf olan idari işlemin belirli bazı ögelerden oluştuğu kabul edilir ve bu ögeler bakımından idare, hukuk kurallarına uymakla yükümlüdür. Bu ögelerden biri de yetkidir.
Hukukilik incelemesinde ilk incelenecek öge olan yetki, idari işlemi yapan idari makamın o işlemi yapma yeteneğinin bulunup bulunmadığına, yani o işlemi yapmaya ehil olup olmadığına veya o işlemi yapmaya hukuken görevlendirilip görevlendirilmediğine ilişkindir. Bir idari işlemin yetki yönünden hukuka uygun olabilmesi için öncelikle idarenin böyle bir işlem yapma konusunda hukuksal bir dayanağının olması gerekmektedir.
Bu bağlamda, "İdare Hukuku"nda "yetki", idareye Anayasa ve kanunlarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade etmektedir. Bu yönüyle idari işlemin en temel ögesini oluşturan "yetki", kanunla hangi makama verilmiş ise ancak onun tarafından kullanılabilir. İdare Hukukunda "yetkisizlik kural, yetkili olma istisna"dır. Bu istisna ise, yetkinin, yalnızca kanunla gösterilen hâllerde ve yine kanunla gösterilen idari merciler tarafından kullanılmasıdır. Bu nedenle "yetki" kanunun açık izni olmadan devredilemez ve "yetki" hükümleri genişletici yoruma tabi tutulamaz.
Öte yandan, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla; normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup, bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği gibi üst normun bir konuyu düzenlemesini emrettiği alt normun bu konuyu düzenlemekten kaçınamayacağını veya bu konuya ilişkin düzenlemenin daha alt bir hukuk normuna bırakılamayacağını da içermektedir.
Aktarılan Anayasa hükmü ve normlar hiyerarşisi bağlamında, bir kanun hükmüne dayalı olarak hazırlanan yönetmeliklerle (mülga düzenlemeye göre tüzüklerle), kanunun yönetmelikte (mülga düzenlemeye göre tüzükte) düzenlenmesini emrettiği hükümlere açıklık getirilmesi ve kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesinin amaçlandığı, kanun koyucu tarafından idareye tanınan düzenleme yetkisinin, başta kamu yararı olmak üzere hizmet gereklerine, hukuk devleti ve hukuk güvenliği ilkelerine uygun olarak kullanılması gerektiği açıktır.
Somut uyuşmazlıkta, Adalet Bakanlığı Ceza ve Tevkifevleri Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı, "Farklı Ceza İnfaz Kurumlarında Bulunan Hükümlü/Tutukluların Telefon Görüşmeleri" konulu, Cumhuriyet Başsavcılıklarına dağıtımlı düzenleyici nitelikteki işleminde yer alan "1- Farklı ceza infaz kurumlarında barındırılmakta olan hükümlü/tutukluların, Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Tüzük'ün; 88 nci maddesinin birinci fıkrasında sayılan kişilerden olması şartıyla..., anılan Tüzük'ün; 88 nci maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendinde belirtilen süre ile sınırlı olmak suretiyle arayan ve aranan hükümlü/tutuklu yönünden haftalık telefon hakkının kullanılmış sayılacağı"na ilişkin dava konusu düzenlemenin, düzenleme tarihinde yürürlükte bulunan Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Tüzük'te bir karşılığı bulunmamakla birlikte, "Farklı Ceza İnfaz Kurumlarında Bulunan Hükümlü/Tutukluların Telefon Görüşmeleri" konusunun da anılan Tüzük'te bir dayanağının bulunmadığı, kaldı ki daha sonra yürürlüğe giren Ceza İnfaz Kurumlarının Yönetimi ile Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Yönetmelik'te de bu hususa ilişkin bir düzenlenmenin yer almadığı görülmüştür.
Bu durumda, 5275 sayılı Kanun'un yukarıda yer verilen 66. maddesi uyarınca kapalı ceza infaz kurumlarındaki hükümlülerin (Kanun'un 114. maddesi uyarınca aynı zamanda tutukluların), idarenin kontrolündeki ücretli telefonlar ile yapabileceği görüşmelere ilişkin usul ve esasların Cumhurbaşkanınca çıkarılan yönetmelikle düzenlenmesi gerekmesine rağmen, bu kapsamda olan ceza infaz kurumları arasındaki telefon görüşmelerine ilişkin getirilen dava konusu kuralın, Adalet Bakanlığınca ve normlar hiyerarşisi bakımından yönetmeliğin daha alt bir hukuk normu olan düzenleyici işlemle belirlenmesinde, yetki ve şekil yönlerinden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin temyiz isteminin reddi ile dava konusu düzenleyici işlemin iptaline ilişkin Daire kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyuyla, karara gerekçe yönünden katılmıyoruz.