DANIŞTAY İDARE DAVA DAIRELERI KURULU

DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2023/3266 E.  ,  2024/45 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2023/3266
Karar No : 2024/45

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...Akaryakıt Tic. San. Ltd. Şti
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ...Kurumu
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onüçüncü Dairesinin 18/10/2023 tarih ve E:2021/1553, K:2023/4208 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 18/03/2021 tarih ve 31427 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesi uyarınca petrol piyasasında iki ay süreyle uygulanacak akaryakıt fiyatının tespitine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) ...tarih ve ...sayılı kararının iptali ile bu Kurul kararı nedeniyle uğranıldığı iddia edilen 400.000,00-TL maddi zararın tazminine karar verilmesi istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onüçüncü Dairesinin 18/10/2023 tarih ve E:2021/1553, K:2023/4208 sayılı kararıyla;
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesinin birinci fıkrası ve ondördüncü fıkrası ile 5015 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Petrol Piyasası Fiyatlandırma Sistemi Yönetmeliği'nin 5. maddesinin birinci fıkrası ve 15. maddesine yer verilerek,
Aktarılan hükümler ile madde gerekçesinin birlikte değerlendirilmesinden, petrol alım satımında fiyatların kanun koyucu tarafından en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa koşullarına göre oluşmasının öngörülmüş olması itibarıyla, sözü edilen piyasalarda oluşan fiyatların dışında fiyatların oluşması durumunda, Kurumun haklı gerekçelere dayanmak suretiyle fiyatlara müdahale ederek her seferinde iki ayı aşmamak üzere taban ve/veya tavan fiyatı tespit edebileceği ve gerekli tedbirleri alabileceği sonucuna varıldığı,
Akaryakıt piyasasına söz konusu müdahalede bulunulabilmesi için her ne kadar Kanun'un lafzında, petrol piyasasında faaliyetleri veya rekabeti engelleme, bozma veya kısıtlama amacını taşıyan veya bu etkiyi doğuran veya doğurabilecek nitelikte anlaşma veya eylemlerin piyasa düzenini bozucu etkiler oluşturması gerektiği belirtilmiş ise de, Kurumun anılan hususun tespitine yönelik başka bir idareden görüş alma, inceleme/soruşturma yapılmasını isteme gibi bir zorunluluğu bulunmadığı zira, Kuruma haklı gerekçeler bulunması hâlinde taban ve/veya tavan fiyat tespit edebileceğine ilişkin olarak yetki verildiği; burada önemli olan hususun, Kuruma verilen yetkinin objektif nedenlere dayalı olarak ölçülü kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi olduğu,
Dosyanın incelenmesinden, Kurum tarafından, İstanbul Avrupa Yakası için 01/01/2016-12/03/2021 tarihleri arasında akaryakıt ürünlerindeki toplam marj tutarları incelendiğinde, önemli artışların olduğu ve özellikle 2020 yılı başından itibaren artışların çok daha fazla olduğu, 2016 yılı başında benzinde 43 kuruş/lt, motorinde ise 47 kuruş/lt civarında olduğu, Mayıs 2018'de şirketlerin kendi inisiyatifi ile toplam marj miktarında 5-6 kuruş/lt civarında indirim yaptıkları, ancak sonraki süreçte marjların hızlı bir şekilde yükseldiği, özellikle 2020 yılının ilk 5 aylık döneminde her bir üründe farklı olmakla birlikte 5 ilâ 7 kuruş/lt arasında artışların (yaklaşık %10) olduğunun tespit edildiği, bu kapsamda, ...tarih ve ...sayılı yazıyla, 5015 sayılı Kanun'da öngörülen piyasa yapısı ve Kuruma verilen görevler göz önünde bulundurularak fiyat oluşumu ve marjların mevcut seviyesinin ve geleceğe dönük seyrinin acilen makul seviyelere çekilmesi gerektiği, aksi takdirde, 10. madde çerçevesinde gerekli işlemlerin ivedilikle başlatılacağı hususunda, dağıtıcı lisansı sahibi şirketlerin tamamının uyarıldığı, söz konusu yazı ile yapılan uyarı neticesinde şirketler tarafından 12-13 kuruş/lt civarında indirim yapıldığı, ancak gelinen süreçte, fiyatların düzenli bir şekilde arttırıldığı, 12/03/2021 tarihi itibarıyla İstanbul Avrupa Yakası'nda özellikle en büyük işlem hacimli ilk 5 dağıtıcı firmanın ortalamasına bakıldığında toplam marjın benzinde 86 kuruş/lt, motorinde ise 87 kuruş/lt civarında olduğu, diğer taraftan, ilk 8 dağıtım şirketinin Türkiye ağırlıklı ortalama fiyatlarında İstanbul Avrupa Yakası fiyatlarına nazaran çok daha fazla artışlar olduğunun görüldüğü, ayrıca diğer illerdeki artışın, İstanbul Avrupa Yakası'ndaki artışların çok üzerinde olduğu, farklılaştırılmış ürünlere ait toplam marjın sürekli artış eğilimde olduğu, ancak son dönemlerde bu artışın çok daha fazla gerçekleştiği, ülkemizdeki toplam marjlarda görülen düzenli artışın aksine, 03/11/2014 tarih ve 5921 sayılı Kurul kararı uyarınca takip edilen 4 ülkedeki (Birleşik Krallık, İtalya, Fransa, Almanya) toplam marj miktarlarında, geçici ve o ülkelere mahsus gelişmeler ışığında hem yukarı hem de aşağı yönlü dalgalanmaların yaşandığı, bilhassa 2020 yılı Mart ayında Covid-19 salgınının küresel petrol piyasalarına yansımaları ile söz konusu 4 ülkede, toplam marj miktarında 25-30 cent/lt seviyelerine doğru hızlı bir yükselişin yaşandığı, ancak daha sonra tekrar hızlı bir geri çekilme olduğu, öte yandan, sektör temsilcilerinin toplam marjda son dönemdeki artışa sebep olarak gösterdikleri Covid-19 salgınının ülkemiz petrol piyasasına yansımaları kapsamında, emsal alınan 4 ülkeye paralel şekilde toplam marjın normal seviyelere geri dönmediği, bu kapsamda, dağıtıcı lisansı sahibi şirketlerin, salgın sebebiyle geçici olarak artan maliyetlerini toplam marj miktarına yansıttıkları, ancak salgının etkisinin hafiflemesiyle toplam marj miktarını salgın öncesi seviyeye döndürmek bir yana, kalıcı olarak arttırma yoluna gittikleri, kaldı ki, şirketlerin salgın döneminin çok öncesinden bu yana toplam marj miktarını sistematik olarak arttırdıklarının anlaşıldığından bahisle dava konusu Kurul kararıyla iki ay süreyle tavan fiyat uygulamasına geçildiğinin anlaşıldığı,
Türkiye'deki akaryakıt piyasasının oligopolistik karakteristiğini ve rekabetçi olmayan yapısını yansıtan çeşitli Rekabet Kurulu kararları bulunduğu; nitekim, Rekabet Kurulunun ...tarih ve ... sayılı kararında, pazarda yer alan yüksek orandaki şeffaflık nedeniyle zaman içinde akaryakıt dağıtım şirketlerince uygulanan fiyat belirleme modellerinin oluştuğunun tespit edildiği, dağıtım seviyesinde faaliyet gösteren teşebbüsler arasında TÜPRAŞ tarafından yapılan fiyat değişikliklerini izleme yönünde belirgin bir paralel fiyatlama eğilimi bulunduğu, siyah ve beyaz akaryakıt ürünleri dağıtımı pazarlarının, veri bir bilgi değişim anlaşmasının rekabete aykırı bir etki doğurmasına müsait birer piyasa yapısı sergiledikleri, akaryakıt dağıtım şirketleri arasında Petrol Sanayi Derneği (PETDER) aracılığıyla gerçekleştirilen bilgi değişiminin, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 4. maddesi anlamında rekabeti sınırlayıcı etki doğurabileceğinin anlaşıldığı; yine Rekabet Kurulunun ...tarih ve ...sayılı kararında, akaryakıt ürünleri dağıtım pazarındaki bilgi değişiminin rekabete aykırı etki gösterme ihtimalinin yüksek olduğu, oligopol piyasalarının temel özelliklerini taşıdığı, ilgili pazarın görece yoğunlaşmış ve durağan pazar yapısı sergilediği, ürünlerin homojen nitelik taşıdığı, nispeten yüksek pazar payına sahip teşebbüslerin uzun süredir pazarda yer almaları nedeniyle aralarında tekrarlanan etkileşimde bulundukları, söz konusu bilgi değişiminin mevcut hâliyle sürdürülmesinin ilgili pazarlarda rekabet karşıtı etkiler doğurabileceğine yönelik kuşkuların oluştuğunun ifade edildiği,
03/11/2014 tarih ve 5921 sayılı Kurul kararının 3. maddesi uyarınca yapılan izlemelerde, dağıtıcı ve bayi marjlarının, emsal alınan 4 ülkedeki marjlara göre zaman zaman yüksek veya düşük olabildiği; ayrıca, anılan Kurul kararının 5. maddesi uyarınca, kıstas alınan ülkelerdeki fiyat oluşumuna ilaveten ülkemizdeki enflasyon, kur, SAGP, faiz oranları, iş gücü ve yatırım maliyetlerdeki değişim gibi piyasa şartlarındaki farklılıkların etkisi, belirlenecek marjlara yansıtılabildiği,
01/01/2016-08/03/2021 tarihleri arasında "Euro Bazında Benzin İçin AB Marjları" ile "Euro Bazında Motorin İçin AB Marjları" grafiklerinde, emsal alınan 4 ülke için Avrupa Komisyonu'na ait resmî internet sitesinde haftalık olarak yayımlanan fiyat bülteninden alınan vergisiz pompa satış fiyatlarından, rafineri fiyatı olarak ilgili güne ait Platts European Market Scan'de CIF MED (Genova/Lavera) başlığı altında ABD Doları/ton cinsinden yayımlanan günlük fiyatlar düşülerek hesaplanan marjların seyrinin, benzin ve motorin için ayrı ayrı gösterildiği; öte yandan, Birleşik Krallık'ın 01/02/2020 tarihi itibarıyla Avrupa Birliği'nden ayrılması nedeniyle bu ülkeye ilişkin fiyat verilerin, söz konusu internet sitesinde yayımlanan bültende yer almasa da Kurum tarafından, bu ülkenin resmî sitesinden takip edildiği,
Konuyla ilgili olarak, söz konusu grafikler incelendiğinde, benzin ve motorin marjları dalgalı bir seyir izlemekle birlikte 13 Euro cent seviyesinde olduğu, ancak bazı dönemlerde hızlıca yükseldiği ve sonrasında tekrar hızlıca düştüğü, ayrıca, ülkemizdeki toplam marjlarda görülen düzenli artışın aksine, bu ülkelerdeki toplam marj miktarlarında, hem yukarı hem de aşağı yönlü gelişmelerin yaşandığının görüldüğü; özellikle, 2020 yılı Mart ayında Covid-19 salgını nedeniyle emsal alınan 4 ülkede, toplam marj miktarının 25-30 cent/lt seviyelerine doğru hızlı bir şekilde yükseldiği, ancak daha sonra toplam marj miktarının tekrar hızlıca düşüşe geçtiğinin anlaşıldığı ancak, Covid-19 salgınının ülkemizdeki petrol piyasasına yansımaları kapsamında, emsal alınan 4 ülkeye paralel şekilde toplam marjın normal seviyelere geri dönmediğinin görüldüğü,
Diğer taraftan, emsal alınan ülkelere ait toplam marjların izlenmesinde ve bu ülkeler ile ülkemizdeki fiyatların kıyaslanması sonucunda, hem dağıtım hem de bayi faaliyetleri kapsamında yer alan maliyetlerin çok düşük bir kısmının döviz kurunda yaşanan değişikliklerden etkilendiği, ancak ülkemizde 2018-2020 yılları arasında döviz kurunda yaşanan artışlar gerekçe gösterilmek suretiyle toplam marj miktarında artış yaşanmışsa da döviz kurunda yaşanan düşüşlerde toplam marj miktarında bir değişim olmadığı, dolayısıyla, ülkemizdeki toplam marj seviyesinin izlenmesinde sadece emsal alınan 4 ülkenin toplam marjlarının, kur ile çarpılması ile bulunan değer ile doğrudan kıyaslanması suretiyle yapılmadığı, ülkemizdeki piyasa şartlarının da dikkate alındığının anlaşıldığı,
Bu kapsamda, davalı idarece, en büyük hacimli ilk 8 dağıtıcı şirkete hitaben gönderilen ...tarih ve ...sayılı yazıda, özellikle eşel mobil sisteminin uygulandığı dönemde pompa satış fiyatlarında, hem benzin hem de motorinde 5 ilâ 7 kuruş/lt arasında artışlar olduğu, 2020 yılı Haziran ayı ortalarında, İstanbul Avrupa Yakası'nda, benzinde ortalama 67 kuruş/lt, motorinde ise ortalama 72 kuruş/lt olan dağıtıcı-bayi toplam marjının, aradan geçen 8 aylık sürede benzinde 85 kuruş/lt, motorinde ise 86 kuruş/lt seviyelerine yükseldiği belirtilerek, son günlerde gerçekleştirilen fiyat artışlarının gerekçesi hakkında ivedilikle detaylı bilgi verilmesi istenmiş olup, konuya ilişkin ilgili şirketlerden gelen cevabî yazılar sonrasında, İstanbul Avrupa Yakası'nda gerçekleşen tavan/tavsiye edilen satış fiyatları incelendiğinde, dağıtım şirketlerinin toplam marj miktarını makul olarak değerlendirilen ve olması gereken toplam marj seviyesinin üzerinde belirlendiğinin anlaşıldığı,
Bu doğrultuda, 2015 yılından dava konusu Kurul kararının alındığı tarihe kadar, satın alma gücü paritesi, iş gücü maliyetleri, asgari ücret artışı, enerji gideri gibi belirleyici parametrelerde toplam marj miktarını, anılan miktarların günümüze güncellenmiş hâlinden daha fazla artmasını gerektirecek bir durumun olmadığı, en son belirlenen tavan fiyat kararındaki toplam marj miktarlarının (...tarih ve ...sayılı Kurul kararıyla, toplam marj benzin için 34 kuruş/lt, motorin için 37 kuruş/lt belirlenmiştir.), enflasyon rakamları ile güncellenmesi neticesinde ortaya çıkan değerlerden daha fazla bir miktarda toplam marj miktarının belirlenmesinin gerçekçi olamayacağı, bununla birlikte 2020 yılı Haziran ayında İstanbul Avrupa Yakası'ndaki toplam marjların 70-72 kuruş/lt seviyelerine kadar düştüğü dikkate alındığında, bu kadar kısa sürede marjların artışını haklı kılacak herhangi bir neden bulunmadığı, bu kapsamda, 12/03/2021 tarihi itibarıyla İstanbul Avrupa Yakası'nda geçerli olan benzin ve motorin toplam marj miktarlarının birbirine çok yakın olması ve kayda değer bir fark olmaması nedeniyle, ...tarih ve ...sayılı Kurul kararı ile benzin ve motorin için belirlenen toplam marj miktarlarının TÜFE ile güncellenmesi sonrası ortalamaları alınmak suretiyle bulunan 70 kuruş/lt toplam marj miktarının hem benzin hem de motorin için tek marj olarak belirlenmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
Öte yandan, dava konusu Kurul kararı kapsamında, illerin nakliye maliyet farklılıklarının yanı sıra piyasa ve rekabet koşullarındaki farklılıklar da dikkate alınmak suretiyle İstanbul Avrupa Yakası dışında kalan her bir ilde benzin ve motorin türleri için bayi tavan fiyatlarına en fazla Kurul kararının ekinde yer alan tabloda belirlenen fiyat farkının uygulanacağının öngörüldüğü; dava konusu Kurul kararı yürürlüğe girdikten sonra sektörden gelen talepler dikkate alınmak suretiyle 08/04/2021 tarih ve 10132 sayılı Kurul kararıyla iller arasındaki fiyat farklarının güncellendiği,
Diğer taraftan, dava konusu Kurul kararıyla, dağıtıcı şirketler tarafından farklılaştırılmış ürünlerin kullanıldığı ve bu ürünlerin hem geliştirilmesi hem de pazarlaması için belli maliyetlere katlanıldığı göz önünde bulundurularak farklılaştırılmış ürünler için diğer tavan fiyat uygulamalarından farklı olarak ilave bir marj öngörüldüğü,
Dağıtım şirketlerince, farklılaştırılmış ürünlerle ilgili marjlar, maliyetlerden bağımsız olarak piyasa koşulları ve rekabet gücü çerçevesinde belirlendiğinden, bu kapsamda, hâlihazırda farklılaştırılmış ürünler için en fazla 4 kuruş/lt fark uygulayan şirketlerin yanında herhangi bir fiyat farkı uygulanmadan katkılı ürün satışı yapan şirketlerin de olduğu dikkate alınmak suretiyle farklılaştırılmış ürün için en fazla 2 kuruş/lt ilave fark uygulanmasında da hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı,
5015 sayılı Kanun'un 10. maddesinin on dördüncü fıkrasında, faaliyetlerin her aşamasında, bölgesel veya ulusal düzeyde uygulanmak için taban ve/veya tavan fiyat tespitine ve gerekli tedbirlerin alınmasına Kurum'un yetkili olduğunun belirtildiği, piyasa faaliyetinin ise rafineri, dağıtım, bayi şeklinde zincirleme bir halka oluşturduğu, her bir halkanın kendi içerisinde ayrı bir faaliyet olarak kabul edildiği, zira rafinaj, dağıtım ve bayilik faaliyetinde bulunabilmek için ayrı ayrı lisans alınmasının zorunlu olduğu, tavan fiyat uygulamasında benzin ve motorin türleri için 70 kuruş/lt olarak üst sınır marjın belirlenmesinin ise Kanun'un davalı idareye verdiği bir yetki olduğu, söz konusu marjın gerek dağıtıcıların gerekse de bayilerin aynı zamanda maliyet ve kârını da kapsadığı, kâr marjı hesaplanmadan tavan fiyat uygulamasının olamayacağı dikkate alındığında, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 10. maddesi uyarınca petrol piyasasında iki ay süreyle uygulanacak akaryakıt fiyatının tespitine ilişkin dava konusu ...tarih ve ...sayılı Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı,
Davacının maddi tazminat istemi yönünden;
Dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığından, bu Kurul kararı nedeniyle uğranıldığı iddia edilen 400.000,00-TL maddi zararın tazminine karar verilmesi isteminin de reddi gerektiği gerekçesiyle, davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, salt akaryakıt fiyatlarının yüksek olduğu öngörüsüyle dağıtıcı ve bayi kâr marjını sabitlemek suretiyle alınan ve mevcut piyasa koşullarını dışlayarak sürekli hâle getiren tavan fiyat kararında hukuka uygunluk bulunmadığı; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından, akaryakıt piyasa fiyatı belirlenirken, "en yakın erişilebilir dünya serbest piyasa oluşumu" açısından, Akdeniz'de yer alan Fransa, İtalya, İspanya ve Yunanistan'da uygulanan fiyatlar baz alınmışken, İspanya ve Yunanistan'ın çıkarılarak Birleşik Krallık ve Almanya'nın bu oluşuma dâhil edildiği ama bu değişikliğin, bu ülkelerdeki akaryakıt piyasasının serbest piyasa özelliklerini ortaya koyan ve ülkemiz akaryakıt piyasası ile karşılaştırması yapılan bir piyasa analizine ve değerlendirmeye dayanmadığı; dava konusu Kurul kararı ile kamu ihale sözleşmelerinin uygulama koşullarının kendi aleyhlerine değiştirilip ağırlaştırıldığı ve edimin ifasının imkansızlaştırıldığı; idarece düzenleyici işlem tesis edilerek sözleşmenin tarafı olanlar aleyhine değişiklik yapılmasının hukuki güvenlik, hukuk devleti ve idari istikrar ilkelerinin ihlâline sebep olduğu; tavan fiyat sınırlamasının sadece bayi satışları için getirildiği, bayilerin akaryakıt dağıtıcılarından alımları için fiyat sınırlaması getirilmediği; kurul kararı doğrultusunda uygulamaya konulan tavan fiyat uygulamasının kanunda düzenlenen serbest piyasa mantığı ile bağdaşmadığı; tavan fiyatının, serbest piyasada oluşan denge fiyatlarının çok yüksek bulunması halinde tüketiciyi korumak amacıyla uygulanacağı ancak dava konusu Kurul kararı neticesinde amaçlanan fiyat azalmasının özellikle kamu ihale sözleşmeleri açısından akaryakıt lisansına sahip bayilerde yaratacağı zararın, tüketici refahında sağlayacağı yarardan çok daha yüksek olduğu; ilgili mevzuat gereğince davalı idareye fiyat belirleme yetkisinin tanınmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Onüçüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Onüçüncü Dairesinin temyize konu 18/10/2023 tarih ve E:2021/1553, K:2023/4208 sayılı kararının ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 18/01/2024 tarihinde oybirliği ile karar verildi.