DANIŞTAY İDARE DAVA DAIRELERI KURULU

DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2023/2067 E.  ,  2023/2567 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2023/2067
Karar No : 2023/2567

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Sendikası
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Enstitüsü
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Onikinci Dairesinin 31/05/2022 tarih ve E:2022/2214, K:2022/3177 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı Sendikanın, kısa süreli mazeret izni kullanımının yıllık iznin olmaması şartına bağlanması uygulamasından vazgeçilmesi ve saatlik izinlerin sadece “beş güne kadar olan kısmının” değil, tamamının personelin yıllık izni olup olmadığına bakılmaksızın kullandırılması talebiyle 24/01/2022 tarihinde yaptığı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin ve bu işlemin dayanağını teşkil eden 14/07/2002 tarih ve 24815 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Türk Standardları Enstitüsü Personel Yönetmeliği’nin “Mazeret İzni” başlıklı -23/08/2013 tarih ve 28744 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Yönetmelik ile değişik- 68. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin "Ancak bu iznin beş güne kadar olan kısmı yıllık izni olup olmadığına bakılmaksızın saatlik izin olarak kullandırılabilir." şeklindeki ikinci cümlesinin iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Onikinci Dairesinin 31/05/2022 tarih ve E:2022/2214, K:2022/3177 sayılı kararıyla;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7, 14 ve 15. maddeleri aktarıldıktan sonra;
Dava konusu zımni ret işlemine dayanak alınan Yönetmeliğin ilgili maddesinin 23/08/2013 tarih ve 28744 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, anılan maddenin iptali istemiyle yayım tarihinden itibaren dava açma süresi olan 60 gün içinde dava açılmadığı ve davacı Sendika tarafından yapılan 24/01/2022 tarihli başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin uygulama işlemi olarak nitelendirilemeyeceği görüldüğünden, yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin dava konusu Yönetmelik maddesine ilişkin dava süresini canlandırmayacağının anlaşıldığı,
Bu nedenle, 23/08/2013 tarihinde yürürlüğe girerek hukuki sonuçlarını doğurmuş olan dava konusu Yönetmelik maddesindeki düzenlemeye karşı yayım tarihini izleyen günden itibaren altmış günlük dava açma süresi içerisinde dava açılması gerekirken, bu sürenin geçirilmesinden sonra 25/04/2022 tarihinde açılan davanın, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca süre aşımı nedeniyle incelenmesine olanak bulunmadığı gerekçesiyle davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Türk Standartları Enstitüsü'nün, sendikalarının kurulu olduğu "Enerji, Sanayi ve Madencilik Hizmetleri” hizmet koluna 12/05/2021 tarihinde dahil edildiği ve sendikalarının bu tarihten sonra davalı kurumda üye kaydederek örgütlenmeye başladığı, bu nedenle Yönetmeliğin yayımı tarihinde dava açma ehliyetinin bulunmadığı, üyelerinden gelen başvurular neticesinde Yönetmelik hükmünün öğrenildiği, bunun üzerine idareye başvurulduğu, sendika üyelerinin hak ve menfaatlerini korumak maksadıyla yapılan başvurunun 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında olduğu, aksi yorumun, yargılama sürelerinin olağan dışı yorumu ile hak arama özgürlüğünün öngörülemez biçimde, ölçüsüz ve orantısız şekilde kısıtlanması anlamına geldiği, AİHS 6 ve 13. maddeleri ile Anayasa'nın 36 ve 40. maddeleri kapsamında mahkemeye erişim hakkı ihlali yarattığı belirtilerek, davanın süre aşımı nedeniyle reddi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, davacı tarafından idareleri bünyesinde çalışan personelin 12/05/2021 tarihinden bu yana sendikaya üye olabildiğini beyan etmekteyse de, bu yaklaşımın idare tarafından yapılan tüm işlemlerin aradan yıllar geçmesine rağmen sürekli olarak iptal tehdidi altında kalmasına neden olacağı, bu durumun idari istikrar ve güven ilkesine zarar vereceği; dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı, davanın esasına girilmesi hâlinde de yapılan işlemin usul ve hukuka uygun olduğu, davacının temyiz talebinin reddi ile Danıştay Onikinci Dairesince verilen kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacı Sendika tarafından, kısa süreli mazeret izni kullanımının yıllık iznin olmaması şartına bağlanması uygulamasından vazgeçilmesi ve saatlik izinlerin sadece “beş güne kadar olan kısmının” değil, tamamının personelin yıllık izni olup olmadığına bakılmaksızın kullandırılması talebiyle 24/01/2022 tarihinde başvuru yapılmış, yapılan başvurunun zımnen reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağını teşkil eden 14/07/2002 tarih ve 24815 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Türk Standardları Enstitüsü Personel Yönetmeliği’nin “Mazeret İzni” başlıklı 68. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin "Ancak bu iznin beş güne kadar olan kısmı yıllık izni olup olmadığına bakılmaksızın saatlik izin olarak kullandırılabilir." şeklindeki ikinci cümlesinin iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlığını taşıyan 14. maddesinin 3/e bendinde, dilekçelerin süre aşımı yönünden inceleneceği; 6. fıkrasında ilk incelemeye ilişkin hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde davanın her safhasında 15. madde hükmünün uygulanacağı; ''İlk inceleme üzerine verilecek karar'' başlığını taşıyan 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, süre aşımı yönünden yapılan incelemede Kanun'a aykırılık görülürse davanın reddine karar verileceği hususları hüküm altına alınmıştır.
2577 sayılı Kanun'un; "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde;
"1. Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür.
...
4. İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmüne,
"İdari makamların sükutu" başlıklı 10. maddesinde;
"1. İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler.
2. (Değişik: 10/6/1994-4001/5 md.) Otuz gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer otuz günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Otuz günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren dört ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, otuz günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler." hükmüne,
"Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinde ise,
"1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
2. Otuz gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.
3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükümlerine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dosyanın incelenmesinden; dava konusu zımni ret işlemine dayanak alınan Yönetmeliğin 68. maddesinin, 23/08/2013 tarih ve 28744 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, anılan maddenin iptali istemiyle yayım tarihinden itibaren dava açma süresi olan 60 gün içinde dava açılmadığı ve davacı Sendika tarafından yapılan 24/01/2022 tarihli başvurunun zımnen reddi üzerine 25/04/2022 tarihinde temyizen incelenen davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Davacı Sendika, davalı idareye yaptığı başvurusunda, "Türk Standardları Enstitüsü Personel Yönetmeliği’nin 'Mazeret İzni' başlıklı 68. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi uyarınca, yıllık izni olmayan personele yıllık on güne kadar kısa süreli izin verildiği, bu iznin saatlik izin olarak kullandırılabildiği, sekiz saatin bir gün olarak hesap edildiği ancak bu iznin sadece beş güne kadar olan kısmının yıllık izni olup olmadığına bakılmaksızın saatlik izin olarak kullandırılabilmesi uygulamasının Anayasa'ya aykırı olduğundan bahisle, anılan Yönetmeliğe dayanılarak kısa süreli mazeret izni kullanımının yıllık iznin olmaması şartına bağlanması uygulamasından vazgeçilmesi ve saatlik izinlerin sadece beş güne kadar olan kısmının değil, tamamının personelin yıllık izni olup olmadığına bakılmaksızın kullandırılması" talebinde bulunmuştur.
Davacı Sendikanın Türk Standartları Enstitüsüne yaptığı bu başvuru, anılan Yönetmeliğin dava konusu hükmünün değiştirilmesi yolunda yapılmış bir başvurudur. Dolayısıyla bu başvurunun reddine ilişkin işlemin, davacı Sendika yönünden bir uygulama işlemi olarak kabul edilmesine olanak bulunmamaktadır. Çünkü, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinde sözü edilen "uygulama işlemi" kavramı, kural koyucu nitelikteki düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik doğuran bireysel nitelikteki işlemleri ifade etmektedir.
Bu itibarla davacı Sendikanın, Yönetmeliğin dava konusu hükmünün değiştirilmesi amacıyla 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi kapsamında yaptığı başvurunun zımnen reddi sonrasında bu ret işlemini iptal davasına konu edebileceğinin kabulü hâlinde, kamu düzeninden sayılan dava açma süresinin gözardı edilmesi sonucu doğacaktır.
Belirtilen durum karşısında, 2013 yılında yürürlüğe girerek hukuki sonuçlarını doğurmuş olan Yönetmelik değişikliğine karşı, dava açma süresi geçtikten sonra dava konusu düzenlemenin değiştirilmesi yolundaki 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesine göre davalı idareye yapılan başvurunun dava açma süresini yeniden başlatmayacağından, bu başvurunun reddi üzerine açılan davanın esasının süre aşımı nedeniyle incelenmesine olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, davanın süre aşımı nedeniyle reddi yolundaki Daire kararında sonucu itibarıyla hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin Danıştay Onikinci Dairesinin temyize konu 31/05/2022 tarih ve E:2022/2214, K:2022/3177 sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA,
3. Kesin olarak, 08/11/2023 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava Açma Süresi" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında; dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu hüküm altına alınmış; 4. fıkrasında, "İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler... " kuralına yer verilmiştir.
2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinde açıkça ifade edildiği üzere bir düzenleyici işlemin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlemi veya uygulama işlemini ya da her ikisini birlikte iptal davasına konu yapabileceği kuşkusuzdur.
Öte yandan, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca ilgilisi tarafından düzenleyici işlemde değişiklik yapılması amacıyla idareye başvuru yapılması ve bu başvurunun reddi üzerine 2577 sayılı Kanun'un 7. ve 10. maddelerinde öngörülen süreler içinde dava açılması da mümkündür.
Davacı Sendika, davalı idareye yaptığı 24/01/2022 tarihli başvurusunda, "Türk Standardları Enstitüsü Personel Yönetmeliği’nin 'Mazeret İzni' başlıklı 68. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi uyarınca, yıllık izni olmayan personele yıllık on güne kadar kısa süreli izin verildiği, bu iznin saatlik izin olarak kullandırılabildiği, sekiz saatin bir gün olarak hesap edildiği ancak bu iznin sadece beş güne kadar olan kısmının yıllık izni olup olmadığına bakılmaksızın saatlik izin olarak kullandırılabilmesi uygulamasının Anayasa'ya aykırı olduğundan bahisle, anılan Yönetmeliğe dayanılarak kısa süreli mazeret izni kullanımının yıllık iznin olmaması şartına bağlanması uygulamasından vazgeçilmesi ve saatlik izinlerin sadece beş güne kadar olan kısmının değil, tamamının personelin yıllık izni olup olmadığına bakılmaksızın kullandırılmasını" istemiş, başvurusunun zımnen reddi üzerine, zımni ret işlemi ile Yönetmeliğin 68. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin söz konusu ikinci cümlesinin iptali istemiyle 25/04/2022 tarihinde bu davayı açmıştır.
Bu durumda, davacının dava konusu düzenlemede değişiklik yapılması istemiyle yaptığı başvurunun zımnen reddi üzerine açmış olduğu dava süresindedir.
Belirtilen nedenlerle, davanın süresi içinde açıldığı anlaşıldığından, davacının temyiz isteminin kabulü ile süre aşımı nedeniyle davanın reddine ilişkin Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.