DANIŞTAY 8. DAIRE

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2022/4503 E.  ,  2024/471 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/4503
Karar No : 2024/471

TEMYİZ EDEN (DAVACI): …
VEKİLİ: Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI): … Valiliği
VEKİLİ: Av. …

İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: 667 sayılı KHK ile çalıştığı kurumu kapatıldığından bahisle çalışma izni onayı iptal edilen davacı tarafından; çalışma izininin iadesine ilişkin yaptığı komisyon başvurusunun reddine ilişkin İzmir Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla; davacının 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında yaptığı başvurusuna kesin cevap verilmediğinden ve bu cevabın istemin reddi olarak kabul edilmeyerek süresinde dava da açılmadığı, 4 ay olarak öngörülen bekleme süresinin sona ermesinden itibaren dava açılması gerekirken, 19/11/2021 tarihli yazının üzerinden üç ay geçmesi nedeniyle istemin zımnen reddedildiği kabul edilerek açılan davanın erken açılan dava niteliğine sahip olduğu, dolayısıyla uyuşmazlığın esasının incelenmesine bu aşamada olanak bulunmadığı, dört aylık bekleme süresinin sona ermesinin ardından dava açma süresi içerisinde dava açılabileceği, bu aşamada idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem olmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, kararın hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
667 sayılı KHK ile çalıştığı kurumu kapatıldığından bahisle çalışma izni onayı iptal edilen davacı tarafından; çalışma izininin iadesine ilişkin yaptığı komisyon başvurusunun reddine ilişkin İzmir Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı işlemin iptali istenilmiştir.

İLGİLİ MEVZUAT:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 36. maddesinde; herkesin, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu belirtilmiş; 90. maddesinin son fıkrasında, "Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 07.05.2004 günlü, 5170 sayılı Yasanın 7. maddesi) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır." hükmü yer almıştır.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 6. maddesinin 1. fıkrasında; "Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ya da cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamaların esası konusunda karar verecek olan, yasayla kurulmuş, bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından, kamuya açık olarak ve makul bir süre içinde görülmesini isteme hakkına sahiptir." kuralı yer almıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinde iptal davası; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı oldukları ileri sürülen idari işlemlerin iptalleri amacıyla menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan dava olarak tanımlanmış olup; "Dava Açma Süresi" başlıklı 7. maddesinde, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay’da ve İdare Mahkemelerinde altmış gün olduğu; idari uyuşmazlıklarda bu sürenin yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlayacağı hükmüne yer verilmiştir.
Yine, Kanunun "İdari Makamların Sükutu" başlıklı 10. maddesinde ise, "1. İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler. 2. Otuz gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer otuz günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler.Otuz günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı, isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren dört ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, otuz günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler." kuralı yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer alan hükümlerden anlaşıldığı üzere; kişilerin, haklarında daha önce idarece tesis edilmiş herhangi bir işlem olmaksızın, idari davaya konu olabilecek yeni bir işlem veya eylemin yapılması için yapılan başvuru neticesinde tesis edilen işlemin 10. madde kapsamında yapılmış başvuru olduğu ve dava açma süresinin de, bu başvuru üzerine tesis edilen işlemin tebliğinden veyahut da zımnen ret işleminin oluştuğu tarihten itibaren başlayacağı; 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında, idareden ilk defa bir işlem tesisi talep edilmesi için yapılan başvurunun, her zaman yapılabileceği -bunun için herhangi bir sürenin öngörülmediği- idarece cevap verilmemesi veya başvurunun reddi halinde ve yahut da idarece verilen cevabın kesin olmaması halinde; dört ayı geçmemek şartıyla idarenin vereceği kesin cevabın gelmesi üzerine veya cevap verilmemesi halinde dört aylık sürenin sonunda dava açılabileceği kuşkusuzdur.
Anayasa’nın 36. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu; Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin “Adil yargılanma hakkı” kenar başlıklı 6. maddesinde, herkesin medeni hak ve yükümlülükleri ile ilgili uyuşmazlıklar ya da cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamalar konusunda karar verecek olan, kanunla kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından davasının makul bir süre içinde, hakkaniyete uygun ve açık olarak görülmesini istemek hakkına sahip olduğu belirtilmiştir.
Adil yargılanma hakkının güvenceleri arasında yer alan mahkemeye erişim hakkı, bir uyuşmazlığı ve uyuşmazlık kapsamında bir talebi, mahkeme önüne taşıyabilmek ve bunların etkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmek anlamına gelmektedir.
Mahkemeye erişim hakkı, mahkemeye başvuru konusunda tutarlı bir sistemin var olmasını ve dava açmak isteyen kişilerin mahkemeye ulaşmada açık, pratik ve etkili fırsatlara sahip olmasını gerektirmektedir. Kişinin mahkemeye başvurmasını engelleyen veya mahkeme kararını ya da kişinin bizatihi mahkemeye başvurmuş olmasını anlamsız hale getiren sınırlamalar ve özellikle hukuki belirsizlikler ya da uygulamadaki belirsizlikler mahkemeye erişim hakkını ihlal edebilmektedir.
Bir başka ifadeyle; uyuşmazlığı mahkeme önüne taşıyabilmek ve uyuşmazlığın etkili bir şekilde karara bağlanmasını isteyebilmek anlamına gelen, mahkemeye erişim hakkı bağlamında, kişinin mahkemeye başvurmasını engelleyen veya mahkeme kararını anlamsız hale getiren, bir başka ifadeyle mahkeme kararını önemli ölçüde etkisizleştiren ya da dava açılmasının davacının dava açtığı konumdan daha da geriye götürülmesi durumlarında, mahkemeye erişim hakkının özüne dokunulacak şekilde sınırlandığının kabulü gerekmektedir.
Dava açılması konusundaki kısıtlamalar, kural olarak mahkemeye erişim hakkına müdahale teşkil etmektedir. Bu kısıtlamalar, süre ve benzeri bir takım usuli şartlar öngörülerek doğrudan doğruya olabileceği gibi, mahkeme önünde devam eden bir davanın taraflarının, dava konusu hak veya menfaate yönelik tasarruflarının sınırlandırılması şeklinde de tezahür edebilmektedir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin 36533/04 başvuru numaralı Mesutoğlu-Türkiye kararında usul kurallarının nasıl yorumlanması gerektiği hususunda özetle; mahkemeye erişim hakkının mutlak olmadığı, bazı sınırlamalara tabi olabildiği, bununla birlikte getirilen kısıtlamaların hakkın özünü ortadan kaldıracak ölçüde, kişinin mahkemeye erişimini engellememesi gerektiği, mahkemeye erişim hakkına getirilen bu tür sınırlamaların ancak meşru bir amaç güdüldüğü takdirde ve hedeflenen amaç ile başvurulan araçlar arasında makûl bir orantı olması hâlinde Sözleşme'nin 6/1. maddesi ile bağdaşabileceği, bu ilkelerden hareketle, dava açma hakkının doğal olarak yasayla belirlenen şartları olmakla birlikte, mahkemelerin yargılama usullerini uygularken bir yandan davanın hakkaniyetine hâlel getirecek kadar abartılı şekilcilikten, öte yandan kanunla öngörülmüş olan usul şartlarının ortadan kalkmasına neden olacak kadar aşırı bir esneklikten kaçınılması gerektiği belirtilmektedir.
Anayasa Mahkemesinin, Yaşar Çoban Başvurusu (B.No:2014/6673, Karar Tarihi: 25/07/2017) ile ilgili verdiği kararında; “mahkemeler, dava açma süresi öngören kanun hükümlerini yorumlarken sınırlamanın istisna olduğu ilkesini gözeterek aşırı şekilcilikten kaçınmalı ve yorum kurallarının imkân verdiği ölçüde davayı ayakta tutma yolunda bir yaklaşım benimsemelidir. Bununla birlikte mahkemelerin, sürenin varlık sebebini anlamsız kılma pahasına yorum kurallarının sınırlarını zorlayarak kanunda öngörülen dava açma süresini bertaraf etmesi hukuki güvenlik ve istikrar ilkesinin zedelenmesine neden olabilir. Bu nedenle süreye ilişkin kanun hükümlerinin yorumunda hukuki güvenlik ve istikrar ilkesi ile mahkemeye erişim hakkı arasındaki hassas denge gözetilmelidir.” değerlendirmesi yapılmıştır.
Anayasa Mahkemesi kararlarında, mahkemeye erişim hakkının ihlal edilip edilmediği noktasında yapılan değerlendirmelerde; dava açmak için öngörülen sürenin, davanın açılmasını imkansız hale getirmemesi ve aşırı derece zorlaştırmaması, dava açmak için gerekli araştırma ve hazırlıkların yapılmasına, gerekiyorsa hukuki ve teknik yardım alınmasına yetecek düzeyde olması gerektiği; ayrıca mevzuatın, yargı mercileri tarafından aşırı şekilci (katı) yorumlanması ya da hukuk uygulayıcılarında bile kafa karışıklığına yol açabilecek düzeyde mevzuatın farklı yorumlanması da mahkemeye erişimi engelleyen bir olgu olarak değerlendirilmiştir. (Mohammed Aynosah Başvurusu, B.No:2013/8896; Özbakım Özel Sağlık Hiz. İnş. Tur. ve Tic. Ltd. Şti. Başvurusu, B.No:2014/13156; Nurşah Suna Başvurusu, B.No:2016/13347)
Bu itibarla, yargısal prosedürün başvuru yapmayı zorlaştırmaması, açık, anlaşılabilir ve ulaşılabilir nitelikte olması önem taşımaktadır.
Uyuşmazlıkta; idarece verilen cevabın davacı tarafından kesin cevap kabul edilmemesi üzerine idarenin başvuruya vereceği kesin cevabın beklenmesi yolunun davacı tarafından tercih edildiği ve 2577 sayılı Kanun'un davacılara bekleme süresi olarak sunulan seçimlik hak niteliğindeki dört aylık bekleme süresini de aşmadan davayı açtığı görülmekte olup; kanun koyucu tarafından davacılara seçimlik olarak sunulan, "dört aylık bekleme süresi" hakkının mahiyetinin ve uygulamasının nasıl olması gerektiği hususunun ortaya konulması, uyuşmazlığın çözümü için önem arz etmektedir.
Belirtmek gerekir ki; 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesinin ikinci fıkrasında, otuz günlük süre içinde idarece verilen cevabın kesin cevap olmaması nedeniyle kesin cevabın en fazla dört ay beklenebileceğinin belirtildiği görülmekte olup; madde metninde "dört aylık bekleme süresi" içinde dava açılmasını engelleyen veya kısıtlayan veya dava açma süresinin hesabında daraltıcı yoruma yönelten herhangi bir ifadeye yer verilmediği görülmektedir.
Zira; "en fazla" ibaresinin; davacı yönünden dava açma hakkını kısıtlayıcı, sınırlandırıcı değil, ancak; idare yönünden, yapılan başvuru ile ilgili inceleme araştırma ve yazışmaların devam ettiği ve ilgilinin isteğinin gereğine, bu inceleme ve araştırma sürecinin sonucuna göre karar verileceğinin bildirilmesi suretiyle, "idareye süre içinde kesin cevap verme zorunluluğu oluşturmasa da -10. maddenin 1. fıkrasında olduğu gibi- zımnen ret müessesesinin oluşmasını sağlamaya yönelik olduğu değerlendirilmektedir.
Nitekim; 18/06/1994 gün ve 21964 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak aynı gün yürürlüğe giren 10/06/1994 gün ve 4001 sayılı Kanunun 5’inci maddesiyle, 2577 sayılı Kanun'un 10’uncu maddenin 2’nci fıkrası yeniden düzenlenerek; dava açma yoluna gidilmeyip, kesin cevabın beklenilmesi halinde, dava açma hakkının yeniden doğabilmesi için, mutlaka idarenin kesin cevabını vermiş olması gerekliği kuralı değiştirilmiştir. Anılan değişiklikle; idare edilenlerin dava açma haklarını kullanamaz duruma düşmeleri için idareye fırsat yaratabilen "kesin cevabı bekleme" süresi sınırlandırılmıştır.
Yani; otuz günlük süre içinde verilen cevap kesin değilse; ilgili, bu cevabı, fıkranın ilk şeklinde olduğu gibi, istemin reddi sayarak idari davaya konu edilebilme olanağına sahip bulunduğu gibi, idarenin kesin cevabını da bekleyebilmektedir. Bu takdirde; dava açma süresi işlemeyeceğinden, ilgili, beklerken, dava hakkını yitirmeyecektir.
Görüldüğü üzere; Kanun'da düzenlenen "en fazla dört aylık sürenin" davacılar açısından kısıtlayıcı değil, bilakis ilgililere hak ve imkân tanıyan bir düzenleme olduğu, burada dava açma süresinin işlemeyeceği, ilgilinin beklerken dava hakkını da kaybetmeyeceği dikkate alındığında; idare edilenin haklarının korunmasına yönelik olan bu süre beklenilmeksizin de dava açılabileceği açık olup, söz konusu hükümden hareketle dava konusu işlemin kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmadığı sonucuna varmak hukûken mümkün değildir.
Zira dava konusu işlem, hukuk aleminde etki ve sonuç doğuran, bir başka ifade ile kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem mahiyetindedir.
Bu itibarla; davacının 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında yaptığı başvurusuna kesin cevap verilmediği, davacı tarafından kesin cevabın beklenmesi yolunun seçilmiş olmasına rağmen dört ay olarak öngörülen bekleme süresinin sona ermesinden itibaren dava açılması gerektiği, 19/11/2021 tarihli yazının üzerinden üç ay geçmesi nedeniyle istemin zımnen reddedildiği kabul edilerek açılan davanın ise; erken açılan dava niteliğine sahip olduğu, dolayısıyla uyuşmazlığın esasının incelenmesine bu aşamada olanak bulunmadığı gerekçesiyle Mahkemece verilen incelenmeksizin ret kararına karşı yapılan istinaf kanun yolu başvurusunun reddine ilişkin kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2. … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın yukarıda belirtilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, kesin olarak 08/02/2024 tarihinde oybirliği ile karar verildi.