DANIŞTAY 8. DAIRE

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2022/1001 E.  ,  2023/1843 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/1001
Karar No : 2023/1843

TEMYİZ EDENLER : 1- (DAVACI) … Ticaret Limited Şirketi
VEKİLİ : Av. ...

2- (DAVALI) … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, şirket adına kayıtlı ... plaka sayılı aracın, trafikten men edilmesine ilişkin … tarih ve … seri no.lu işlem ile işleme dayanak olan Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Koordinasyon Merkezi'ce tesis edilen … tarih ve … sayılı kararın ... plaka sayılı araç bakımından iptali ve mezkur UKOME kararına dayanak alınan Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı, … tarih ve … … tarih ve … ve … sayılı Encümen Kararları ve UKOME kararına dayanak alınan Tekirdağ Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Personel Servis Araçları (S Plaka) Hizmet Yönetmeliğinin 7-1/4 ve 26/4 maddelerinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:.., K:… sayılı kararında; davanın ... plaka sayılı aracın trafikten men edilmesine ilişkin … tarih ve … seri no.lu işlem ile işleme dayanak olan Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Koordinasyon Merkezi'ce tesis edilen … tarih ve … sayılı kararın ... plaka sayılı araca ilişkin işlemler yönünden incelenmesinden; davacı şirkete Yönetmeliğin 7.1.4 maddesine istinaden ilk kalkış yeri kuralına uymamak fiilini işlediğinin tespiti üzerine öncelikle A tipi ceza verilerek bu cezanın davacıya tebliğ edilip uygulanması sonrasında, A tipi ceza ile cezalandırılmış olmasına rağmen daha sonraki bir tarihte aynı fiili işlemesi halinde bir üst kademe olan B tipi ceza uygulanması ve bu şekilde ceza verilmesine rağmen tekrar aynı fiilin işlenmesi halinde kademeli olarak diğer cezaların uygulanması, ayrıca B tipi ve C tipi cezaların karşılığı olarak sırasıyla 7 gün ve 15 gün süreyle aracın ticari faaliyetten men edilmesine ilişkin cezaların fiilen uygulanmak suretiyle tekerrür hükümlerinin caydırıcılık etkisinin sağlanması gerekirken, bu süreç izlenmeksizin, salt ihlale yönelik tespit sayısı esas alınarak tesis edilen Encümen kararları esas alınmak suretiyle davacıya ait aracın süresiz olarak ticari faaliyetten men edilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı, davanın dava konusu Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığının … tarih ve …, … tarih ve …, … tarih ve … sayılı Encümen Kararları iptali istemi yönünden incelenmesinden; dava konusu … tarih ve … sayılı encümen kararının 14/10/2019 tarihinde tebliğ edildiği, … tarih ve … sayılı encümen kararının 11/11/2019 tarihinde tebliğ edildiği, … tarih ve … encümen kararının ise 14/04/2020 tarihinde tebliğ edildiği, bu durumda, ilgili mevzuat hükümleri uyarınca dava konusu encümen kararlarına karşı kararların tebliğinden itibaren 60 günlük dava açma süresi içinde dava açılması gerekirken bu süre geçtikten çok sonra 26.08.2020 tarihinde açılan davanın anılan encümen kararları yönünden esasının süre aşımı nedeniyle incelenmesine olanak bulunmadığı, davanın dava konusu Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı Encümen Kararı iptali istemi yönünden incelenmesinden; dava konusu Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı Encümen Kararı ilgilisi adına tek başına bir hukuki sonuç doğuracak nitelikte olmadığı, anılan kararın UKOME kararıyla onaylanmasından sonra icrailik kazandığı, bu niteliği gereği davacıya tebliğ edilmeyip onaylanması için UKOME'ye gönderildiği, UKOME kararı ile onaylandıktan sonra onaya ilişkin UKOME kararının davacıya tebliğ edildiği hususu dikkate alındığında bu haliyle de idari davaya konu olabilecek kesin ve icrai bir nitelik taşımadığı görülmekte olup davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerektiği, davanın UKOME kararına dayanak alınan Tekirdağ Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Personel Servis Araçları (S Plaka) Hizmet Yönetmeliğinin 7-1/4 ve 26/4 maddelerinin iptali istemi yönünden; büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçlarının zaman ve güzergâhlarını belirlemek konusunda yetkili olan davalı idarece, şoför esnafının hakkının korunması, yasa dışı rantın önüne geçilmesi ve idari istikrarın sağlanması amacıyla dava konusu işlemin tesis edildiği, bölgesellik diye tabir edilen bu uygulamanın yeni bir uygulama olmadığı, 2003 yılından beri uygulandığı, uygulamaya ilişkin mevzuatta bir hüküm bulunmadığı, dolayısıyla, uygulamanın ne şekilde yapılacağının, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek idarece belirleneceği, dava konusu işlemle getirilen bölgesellik uygulamasının, idareye verilen takdir yetkisi çerçevesinde, kamu yararı ve hizmet gerekleri gözetilerek tesis edildiği anlaşıldığından, dava konusu işlemin Tekirdağ Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Personel Servis Araçları (S Plaka) Hizmet Yönetmeliğinin 7-1/4 ve 26/4 maddeleri yönünden hukuka aykırılık görülmediği, hukuka uygunluğu saptanan yönetmelik hükmünde belirtilen fiil ve anılan yönetmelikte aktarılan diğer fiillerin ceza karşılığının 26. madde de düzenlendiği, bu madde de A,B,C ve D tipi olarak kademeli bir cezalandırma sisteminin öngörüldüğü, A,B ve C tipi cezalara rağmen aynı fiilin tekrar işlenmesi halinde tekerrür hükümleri de göz önüne alınarak dava konusu D tipi cezanın uygulanacağı kural altına alındığı, bu düzenlemenin de ulaşım ana planını yapmak ve uygulamakla görevli olan Büyükşehir Belediyesinin idari istikrarı sağlamak ve caydırıcılığı artırmak amacıyla yapıldığı anlaşıldığından anılan yönetmeliğin 26/4 maddesinde de hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle, ... plaka sayılı aracın trafikten men edilmesine ilişkin … tarih ve … seri no.lu işlem ile işleme dayanak olan Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Koordinasyon Merkezi'ce tesis edilen … tarih ve … sayılı kararın ... plaka sayılı araca ilişkin kısmı yönünden iptaline, Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığının … tarih ve …, … tarih ve … … tarih ve … sayılı Encümen Kararlarına yönelik kısmının; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15/1-b maddesi uyarınca süre aşımı nedeniyle reddine, … tarih ve … sayılı Encümen Kararı yönünden incelemeksizin reddine, UKOME kararına dayanak alınan Tekirdağ Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilen Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Personel Servis Araçları (S Plaka) Hizmet Yönetmeliğinin 7-1/4 ve 26/4 maddeleri yönünden de davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu, ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI :
Davacı tarafından; Düzenlemenin uygulandığı alanda çok sayıda fabrika bulunduğu ve işci sayısının yüksek olduğu, sözleşmelerin yapıldığı ve feshedildiği dolayısıyla araçların güzergahlarının değişebildiği, ticari hayatın zorunluluğu olarak yumuşak bir geçiş yerine plaka almaya zorlamanın ölçüsüz ve kamu yararına aykırı olduğu, süresiz şekilde ticaretten men edilmesinin ölçülülük ilkesine aykırı olduğu, bölgesellik kavramının dar yorumlanmasının hakkaniyete aykırı yaptırımlara neden olacağı, dava konusu işlemlerin iptal edilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, Tekirdağ İl Trafik Komisyon kararının … sayılı kararı ile personel servis taşımacığı için S Plaka, öğrenci servis taşımacığı için J Plaka kullanılması zorunluluğu getirildiği ve bu kararda plakalar ilçe ilçe sayılarla ayrıştırıldığı yani bölgesellik nitelendirilmesinin karar bağlandığı, bölgesellik düzenlemesinin yasaklayan mevzuat hükmü olmadığı gibi bu düzenlemenin kamu yararı amacı taşıdığı, davacı tarafından yönetmelik hükümlerine aykırı olarak sürekli bölgesi dışında faaliyet yürüttüğü ulaşım hizmetlerinde düzensizliğe ve aksamaya neden olduğu, işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından istemin reddi gerektiği savunulmakta olup, davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Bölge idare mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle,
1. Temyiz istemlerinin reddine,
2. … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunanlar üzerinde bırakılmasına, posta gideri avansından artan tutarın Mahkeme tarafından iadesine,
4. 2577 sayılı Kanunun 50. maddesi uyarınca onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de belirtilen Bölge İdare Mahkemesine gönderilmesini teminen dosyanın İdare Mahkemesine gönderilmesine,
5. Kesin olarak, 10/04/2023 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY :
(X-) Hukuk düzeninde normlar hiyerarşisi, Anayasa, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, yönetmelik ve adsız düzenleyici işlemler olarak sıralanmakta; daha altta yer alan bir norm, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler getiremeyeceği gibi bir düzenlemenin hiyerarşik sıralamada daha altta bulunan bir düzenleme ile değiştirilememesi ve kaldırılamaması gerekmektedir. İdare Hukukunun temel ilkeleri uyarınca, normlar hiyerarşisinde kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden sonra gelen ve idarelerin, takdir yetkisini kullanarak yaptıkları yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenleyici işlemler, bir üst hukuk kuralının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla açıklayıcı hükümler taşıyan, dayanağı mevzuatta yer alan hükümlere aykırı düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." denilerek "suçun kanuniliği" ilkesi; üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." ifadesine yer verilerek "cezanın kanuniliği" ilkesi getirilmiştir. Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan "suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.
Bir fiilin idarî yaptırıma konu edilebilmesi için, bu fiil kanunda açıkça tanımlanmalı veya kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve kuralın içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle doldurularak bu fiilin idarî yaptırımı gerektirdiği ortaya konulmalı, bir fiil nedeniyle uygulanacak yaptırımın türü, süresi ve miktarı ise kanunla belirlenmelidir.
Belirli normların sadece kanunlarla düzenlenebileceğini öngören kanunilik ilkesi, ceza hukukunda olduğu gibi idarî yaptırımlarda da uygulanması zorunlu olan bir ilkedir. Hangi fiillerin idarî yaptırım gerektirdiğinin kanunda açıkça tanımlanması, bunun doğal sonucu olarak bir eyleme yaptırım uygulanabilmesi için yaptırım uygulanacak eylemin belirli olması ve kıyas yoluyla yaptırıma başvurulamaması gerekmektedir.
Dava konusu işlem idari yaptırım niteliğinde olduğundan Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suçta ve cezada kanunilik” ilkesine ve Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılık oluşturacağından iptali gerektiği görüşü ile dava konusu Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Personel Servis Araçları (S Plaka) Hizmet Yönetmeliğinin 7-1/4 ve 26/4 maddeleri yönünden verilen ret kararının bozulması, dava konusu 10/09/2020 tarih ve 1020 seri nolu işlem ile bu işleme dayanak Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Koordinasyon Merkezince tesis edilen … tarih ve … sayılı kararın ... plaka sayılı araca ilişkin kısmı yönünden verilen iptal kararının ise bu gerekçe ile onanması gerektiği görüşü ile aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.

KARŞI OY :
(XX)- Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olduğu haliyle 3011 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanunun 2. maddesinde, "Mahalli idarelerce düzenlenen ve bu idarelerin yetki ve görev alanlarına giren yönetmelikler, mahallinde çıkan gazete veya diğer yayın yolları ile ilan olunur." düzenlemesine yer verildiği, davalı idare olan Tekirdağ Büyükşehir Belediyesinin 30/03/2014 tarihi itibariyle kurulduğu, sonrasında ulaşım işlerine yönelik düzenleme ve güncelleme çalışmalarına başladığı, dava konusu işlem olan Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Personel Servis Araçları (S Plaka) Hizmet Yönetmeliğini çıkararak yerel gazetede yayımladığı anlaşılmaktadır. Ancak davalı idarenin ulaşım işlerine yönelik yeni düzenlemeler getirmesi sebebiyle daha öncesinde Büyükşehir Belediye sınırları içerisinde aktif olarak yolcu taşımacılığı yapan şoför esnafının mülkiyet gibi anayasal haklarını ilgilendiren söz konusu Yönetmeliğin, Resmi Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanunun 2. maddesinde yer alan mahallinde çıkan gazete veya diğer yayın yolları hükmü uyarınca ilgili taraflara, yerel gazete ilanının yanında diğer yayın yolları ile de duyurulması, yeni düzenleme hakkında ticari yolcu taşımacılığı yapan kişilere ve meslek odalarına bilgilendirme yapılması gerektiği, bu nedenle dava konusu Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Personel Servis Araçları (S Plaka) Hizmet Yönetmeliğinin 7-1/4 ve 26/4 maddeleri yönünden verilen ret kararının bozulması, dava konusu … tarih ve … seri nolu işlem ile bu işleme dayanak Tekirdağ Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Koordinasyon Merkezince tesis edilen … tarih ve … sayılı kararın ... plaka sayılı araca ilişkin kısmı yönünden verilen iptal kararının ise bu gerekçe ile onanması gerektiği görüşü ile aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.