DANIŞTAY 8. DAIRE

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2021/5540 E.  ,  2023/4390 K.
"İçtihat Metni"T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/5540
Karar No : 2023/4390

DAVACI : …

DAVALI : … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :Giresun İli, … Beldesi, … Mahallesi Muhtarı olan davacı tarafından, Orman Genel Müdürlüğü'nün, zati ihtiyaçların verilmesini düzenleyen 280 sayılı Tebliğinin altıncı bölüm müşterek hükümler kısmında yer alan "Yönetmeliğin ilgili maddelerinde de belirtildiği gibi maliyet bedelinin üçte birinden yapılacak satışlar için tarife bedeli, kesme, taşıma (sürtme ve naktiyat) ve istif masrafları toplamından az olmayacak bir fiyat tespit edilecektir" hükmünün iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Mülki hudutları içinde verimli devlet ormanı olan ve nüfusu 2500 den aşağı olan kasabaların halkına zati ihtiyaçlar(yapacak emval ve yakacak odun) maliyet bedelinin üçte biri alınarak verileceğini, muhtar bilgi sisteminden zati ihtiyaçların verilmesi talepli başvurusuna, talebin 6831 sayılı Orman Kanuna 32. maddesine göre değil; 280 sayılı Tebliğe göre verileceği yönünde 10/06/2021 tarihinde cevap verildiğini, Orman Genel Müdürlüğünün zati ihtiyaçların verilmesini düzenleyen 280 sayılı Tebliğin altıncı bölümünde düzenlenen müşterek hükümler kısmında yer alan " Yönetmeliğin ilgili maddelerinde yer alan, maliyet bedelinin üçte birinden yapılacak satışlar için tarife bedeli, kesme, taşıma (sürütme ve nakliyat) ve istif masrafları toplamından az olmayacak bir fiyat tespit edilecektir.." hükmünün 6831 sayılı Orman Kanunun 32. maddesine aykırı olduğunu ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :
Usul yönünden, davanın süresinde açılmadığı ve aynı talep ile davacı tarafından açılan başka bir davanın bulunduğu, bu sebeple derdestlik nedeniyle davanın reddi gerektiği belirtilmiştir.
Esas yönünden ise, Orman Köylüsünün bulunduğu yerde kalkındırılması, ormanların gözetilmesi ve işletilmesinde devletle halkın işbirliğini sağlayıcı tedbirlerin alınması bağlamında 6831 sayılı Orman Kanunun 31, 32, 33. maddelerinde aynı haklardan faydalandırma noktasında zati yapacak ve yakacak ihtiyaçlarının karşılanması üzerine düzenlemeler yapıldığını, desteklenecek köylerin belli şartlara bağlandığını, verimi yeter devlet ormanı bulunması, yeni ihtiyaç veya tamir ihtiyacı olması, bir sefere mahsus kullanılması, 32. madde kapsamında olanlardan bazılarına muhtaçlık şartı getirilmesi gibi hususların özel olarak dikkate alınarak düzenlemeler yapıldığını, dava konusu 280 sayılı uygulama Tebliği ile detayların açıklığa kavuşturulduğu, davacı tarafından iddia edildiğinin aksine, 32. madde kapsamında kasabadaki herkesin indirimli fiyattan ürün almasının mümkün olmadığını, ihtiyaca yönelik hak sahipliğinin tek bir parametre üzerinden belirlenmediğini eğer indirimli satış hakkına sahip değilseniz tahsis fiyatından ürün alınabileceğini göstermek üzere listelere tahsis fiyatının eklendiğini, Orman Kanunu 32. maddesine göre mülki hudutları içinde verimsiz devlet ormanı bulunan köylerde ve hudutları içinde verimli devlet ormanı bulunan ve nüfusu 2500 den aşağı olan kasabaların muhtaç halkına da bir defaya mahsus en yakın satış istif yerlerinden maliyet bedelinin üçte biri karşılığı yapacak emval verilmekte olduğunu; ancak bu yerlerde tamir ihtiyacı için indirimli satış düzenlenmediğini, dava konusu yapılan düzenlemenin sebebinin, Kanunun 31. maddede düzenlenen tamir ihtiyacının ve 32. madde yeni inşaat ihtiyacının tarife bedeli ile kesme, taşıma ve istif masrafları alınmak suretiyle yapılacak satışlardan düşük olmayacağı şeklinde bir düzenleme yapılarak kanun maddeleri içinde tutarlılığı sağlayan bir uygulama olduğunu, aksi halde 31. madde tamir ihtiyacını ve 32. madde yeni inşaat fiyatı 31. madde yeni inşaatlar için verilen fiyattan ucuz verilme sonucunu doğuracağını bu nedenle düzenlemenin kanuna aykırılık taşımadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; Giresun İli, …Beldesi, … Mahallesi Muhtarı olan davacı tarafından, Orman Genel Müdürlüğünün, zati ihtiyaçların verilmesini düzenleyen 280 Sayılı Tebliğinin altıncı bölüm müşterek hükümler kısmında yer alan "Yönetmeliğin ilgili maddelerinde de belirtildiği gibi maliyet bedelinin üçte birinden yapılacak satışlar için tarife bedeli, kesme, taşıma (sürütme ve nakliyat) ve istif masrafları toplamından az olmayacak bir fiyat tespit edilecektir" hükmünün iptali istemiyle açılmıştır.
Davacının başvurusuna idarece verilen cevap üzerine ilk derece mahkemesinde açılıp "görev ret" kararı ile Danıştay 8. Dairesine gönderilen işbu dava yasal süresinde açıldığı gibi; yine davacı tarafından … İdare Mahkemesinin E:… nolu esasında kayıtlı dava; "280 sayılı Tebliğ uyarınca ibreli ve yapraklı emvallere uygulanacak zati yapacakların 15.06.2021 tarihinden itibaren geçerli satış fiyatlarının belirlenmesine ilişkin protokolde yer alan 32. madde tahsisli satış kısmının" iptali istemiyle açılmış olup; işbu davanın konusuyla aynı olmamakla birlikte ilişkili olduğu görülmekte olduğundan; davalı idarenin "süre aşımı" ve "derdestlik" iddialarına itibar edilmeyerek işin esasına geçilmiştir.
6831 sayılı Orman Kanun'un 31. maddesinde, "Mülki hudutları içinde verimli Devlet ormanı bulunan köylerde köy nüfusuna kayıtlı ve köyde devamlı oturan veya burada oturmakta iken yerleşim adresini bu madde kapsamındaki başka bir köye taşıyan ya da nüfusa kayıtlı olmasa bile yerleşim adresi olarak kesintisiz en az beş yıl oturan muhtaç ihtiyaç sahibi hane reislerine, köyde barınmaları için yapacakları ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes ile köy halkının müşterek ihtiyacı olan okul, cami, sağlıkevi, köyyolu köprüsü ve köykonağı ihtiyaçları için yapacak emval bu ormanlar civarındaki istif veya satış istif yerlerinden tarife bedeli ile kesme, taşıma ve istif masrafları alınmak suretiyle bir defaya mahsus olmak üzere verilir. Bu maddeye giren inşaatlar için hak sahiplerinin talebi halinde bu yapacak emval yerine, karşılığı idarece nakit olarak ödenir. Tamiratlar için ise, en yakın istif veya satış istif yerlerinden maliyet bedelinin üçte biri üzerinden emval verilir veya karşılığı nakit olarak idarece ödenir.
Nakit ödeme hallerinde işletmesindeki kerestelik emvalin son üç aylık açık artırmalı satış fiyatı ortalamasından, yeni inşaatlarda tarife bedeli ve fiili masraflar, tamiratlarda ise maliyet bedelinin üçte biri düşülür. Bu şekilde hesaplanan meblağın yüzde doksanı (% 90) ödenir.
Tamir için tamir ihtiyacının verildiği tarihten itibaren en az beş yıl geçmedikçe, ev, ahır, ambar, samanlık ve kümesin yeni olarak yapıldığı tarihten itibaren ise en az on yıl geçmedikçe tekrar ihtiyaç verilmez. Tamir için verilen miktar, yeni olarak yapılan ev, ahır, ambar, samanlık ve kümes için verilen ihtiyacın dörtte birini geçemez.
Emval yerine, nakit ödeme esas ve usulleri Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığınca tespit edilir.
Bu yerler halkının yakacak ihtiyaçları tarife bedeli ile karşılanır. Satış istif yerlerinden karşılanması halinde ise kesme, taşıma ve istif masrafları ayrıca alınır.
Bu maddeye göre verilen yapacak emvalin gayesi dışında kullanılması ve başka bir yere taşınması yasaktır. Ancak,... izin verilebilir.
Köyden kesin olarak ilişkisini keseceklere ait sahipli yapıların enkazı Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığının tespit edeceği esaslara göre nakledilebilir veya satılabilir.
Bu madde hükümlerine göre verilen yapacak ile bunların enkazı ve yakacak odun haczedilemez. Nakit verilmesi halinde, nakit ödeme amacı ile ilgili inşaat ve tamiratın yapılması zorunludur. Aksi halde 98 inci madde hükümleri uygulanır." hükmü; 32. maddesinde, "Mülki hudutları içinde verimsiz devlet ormanı bulunan köylerde, köy nüfusuna kayıtlı ve köyde devamlı oturan veya burada oturmakta iken yerleşim adresini bu madde kapsamındaki başka bir köye taşıyan ya da nüfusa kayıtlı olmasa bile yerleşim adresi olarak kesintisiz en az beş yıl oturan muhtaç hane reisleri ile, hudutları içinde verimli devlet ormanı bulunan ve nüfusu 2500'den aşağı olan kasabaların muhtaç halkına kendi ihtiyaçlarına sarfetmeleri şartıyla yapacakları, ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes ihtiyaçları için bir defaya mahsus; okul, cami, köyyolu köprüsü ve köykonağı gibi köy müşterek ihtiyaçları için de ihtiyaç hallerinde olmak üzere, en yakın satış istif yerlerinden maliyet bedelinin üçte biri karşılığı yapacak emval verilir.
Bu yerler halkının yakacak odun ihtiyaçları her yıl en yakın istif yerlerinden maliyet bedelinin üçte biri ile karşılanır.
Birinci fıkrada belirtilen köy ve kasaba hudutları dahilindeki ormanlardan ağaçlandırma, imar ve bakım gayesi ile yapılan kesimlerle elde edilen yakacak odunlar tarife bedeli ile bu köy ve kasaba halkına, ihtiyaçları için verilir.
31 inci maddenin yasaklarla ilgili hükümleri bu madde için de geçerlidir." hükmü; 33. maddesinde ise; "Hariçten gelecek ve Hükümetçe iskana tabi tutulacak göçmenlerle, Hükümetçe memleket içinde bir yerden diğer bir yere nakledilecek ve topluca köy kuracak veya köylerde yerleştirilecek olanlara ve köy hudutları içinde yapılacak düzenleme ve toplulaştırmaya tabi tutulacaklara, yer sarsıntısı, yangın, heyelan, sel ve çığ yüzünden felakete uğrayan köylerde bu yüzden zarar gören muhtaç köylülere; yapacakları ev, ahır, samanlık ve ambar için bir defaya mahsus olmak üzere Tarım ve Orman Bakanlığınca en yakın istif veya satış istif yerlerinden kesme, taşıma ve istif masrafları karşılığında yapacak emval verilebilir.

31 inci maddenin 4, 5 ve 6 ncı fıkralarındaki hükümler, bu madde hakkında da tatbik olunur." hükmü getirilmiştir.
Diğer yandan; Orman Kanununun 31, 32 ve 33. maddeleri kapsamına giren haksahiplerine verilecek zati ve müşterek yapacak ve yakacak ihtiyaçlar ile nakit ödemelerin tespiti, dağıtımı, takip ve kontrolüne ait iş ve işlemlere ilişkin esas ve usulleri düzenleyen, 6831 Sayılı Orman Kanununun 31, 32 ve 33’ncü Maddelerinin Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin 3. maddesinde, "f) Tarife bedeli: Orman Kanununun 29’ncu maddesi gereğince Devlet ormanlarından elde edilecek orman mahsullerinin piyasa icaplarına göre her yıl Orman Genel Müdürlüğünce tespit edilen ve Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığınca tasdik olunan bedeldir. g) Maliyet Bedeli: Devlet Orman İşletmesi Döner Sermayesi Yönetmeliğinin 16’ncı maddesine göre hesaplanan bedeldir." hükmü mevcut olup, "Hak sahibi Köy ve Kasabaların Tespiti" başlıklı 4. maddesinde "Orman Kanununun 31’nci maddesi gereğince mülki hudutları içinde verimli Devlet ormanı bulunan köyler ile 32’nci madde gereğince mülki hudutları içinde verimsiz Devlet ormanı bulunan köyler ve hudutları içinde verimli Devlet ormanı bulunan nüfusu 2500’den aşağı olan kasabalar; mülki hudutları dikkate alınarak amenajman planlarına göre, orman işletme şefliğince mahallen tespit edilerek bir rapora bağlanır. Raporun orman işletme müdürlüğünce onayını müteakip uygulanmasına geçilir." hükmü ve "Zati yapacak emvalin verilmesine ve satış bedellerine ait esaslar" başlıklı 9. maddesinde ise;
"Haksahiplerine zati yapacak emvalin ne şekilde, nerelerden ve hangi bedellerden verileceği aşağıda gösterilmiştir.
a) 31’inci madde gereğince, mülki hudutları içinde verimli Devlet ormanı bulunan köylerdeki haksahiplerinin yeni olarak, yapacakları, ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes ihtiyaçları için bütçe tertibi ve istihsal edilen emvalin diğer tahsis yerleri de dikkate alınarak bu ormanlardan elde edilen emvalin taşındığı istif veya satış istif yerlerinden,
Mülki hudutları içinde verimli Devlet ormanı bulunmasına rağmen, bu ormanlardan yapacağa elverişli emval istihsal edilmemesi veya istihsal edilen emvalin haksahiplerinin yapacağı inşaat ihtiyaçlarına kafi gelmemesi veya o yıl istihsal yapılmaması hallerinde zati yapacak ihtiyaçları bölge müdürlüğü dahilindeki en yakın istif veya satış istif yerlerinden,
Tarife bedeli, kesme, taşıma (sürütme ve nakliyat) ve istif masrafları alınmak suretiyle verilir.
Ancak; mülki hudutları içinde sadece baltalık olarak işletilen verimli Devlet ormanı bulunan fakat yapacağa elverişli emval istihsal edilmeyen köylerdeki haksahiplerine yapacak emval zati ihtiyaç olarak verilmez.
31’inci madde kapsamına giren köylerdeki hak sahiplerinin ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes tamiratları için yapacak emval ihtiyaçları ise yukarıdaki esaslar dahilinde maliyet bedelinin üçte biri üzerinden verilir.
b) 32’nci madde kapsamına giren köy ve nüfusu 2500’den aşağı kasabalardaki haksahiplerinin yapacağı yeni ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes inşaatları için bölge müdürlüğü dahilindeki en yakın satış istif yerlerinden maliyet bedelinin üçte biri karşılığı yapacak emval verilir.
Ancak; Mülki hudutları içinde sadece baltalık olarak işletilen verimli Devlet ormanı bulunan fakat yapacak emval istihsal edilmeyen kasabalardaki haksahiplerine zati yapacak ihtiyacı verilmez.
Bu yerlerdeki haksahiplerinin ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes tamiratları için yapacak emval ihtiyaçları ise “Orman Ürünlerinin Tahsisli Satışları Hakkında Esaslar”a ait Kararname hükümlerine göre tahsis bedeli üzerinden karşılanır.
c) 31 ve 32’nci maddeler gereğince haksahiplerinin yapacakları yeni ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes ihtiyaçları, bir defaya mahsus olmak üzere, bu yönetmeliğin 7’nci maddesindeki esaslara göre tamamı bir seferde veya bütçe tertibi, stok durumu, tespit edilen zati yapacak miktarı ile haksahiplerinin talebi dikkate alınarak azami üç yılda da verilebilir." kuralı bulunmaktadır.
Devlet Orman İşletmesi Ve Döner Sermayesi Yönetmeliği'nin 16. maddesinde, "Maliyet Fiyatı
a) Kesme, taşıma, depolama ve işleme giderleri (işleme sırasında, işlemeden doğan kayıplar hesaba katılır),
b) Dağıtım giderleriyle ortak giderler (genel yönetim ve orman bakım giderleri ile dönem ve taşınmazların yıpranma payları karşılığı),
c) Satış giderleri,
d) Maliyet fiyatı hesap edilen orman ürününün üretildiği yer tarife bedeli,
e) Orman imar giderleri (a, b, c ve d alt bentlerindeki giderler toplamının Orman Genel Müdürlüğünce piyasa şartlarına göre belirlenecek %20’sine kadarı), toplamı maliyet fiyatını oluşturur." hükmü mevcuttur.
Davalı idarece; "Zati İhtiyaçlar" konulu 280 Sayılı Tebliğ ile; 6831 Sayılı Orman Kanununun 31 ve 32’nci maddeleri ile 33’ncü maddesi gereğince zati, müşterek, göçmen ve felaketzede ihtiyaçlarının verilmesine dair, Orman Kanununun 31, 32 ve 33’üncü Maddelerinin Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin uygulanma esas ve usullerinin belirlendiği anlaşılmaktadır.
Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik dışında, kılavuz, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir.
Normlar hiyerarşisine göre; kanundan sonra gelen tüzük, yönetmelik, genelge, tebliğ kılavuz gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanması zorunludur.
Bu bağlamda; kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması, ayrıca normlar hiyerarşisinde yönetmeliğe göre daha alt düzeyde yer alan düzenleyici işlemlerin yönetmelikle çizilen sınırı aşmaması ve yönetmeliğe uygun olması bir diğer zorunluluktur.
6831 sayılı Kanunun 31, 32 ve 33. maddelerinin uygulanmasıyla ilgili şekil, şart ve esaslar ile maddelerin kapsamına giren haksahiplerine verilecek zati ve müşterek yapacak ve yakacak ihtiyaçlar ile nakit ödemelerin tespiti, dağıtımı, takip ve kontrolüne ait iş ve işlemlere ilişkin dava konusu Tebliğ ile esas ve usullerinin belirlendiği ancak, Tebliğin altıncı bölüm müşterek hükümler kısmında maliyet bedelinin belirlenmesine ilişkin, "maliyet bedelinin üçte birinden yapılacak satışlar için tarife bedeli, kesme, taşıma (sürütme ve nakliyat) ve istif masrafları toplamından az olmayacak bir fiyat tespit edilecektir" hükmü ile ek bir düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Yukarıda yer alan hükümler uyarınca; maliyet bedelinin, Devlet Orman İşletmesi Ve Döner Sermayesi Yönetmeliğinin 16. maddesine göre hesaplanan bedel olarak tanımlanmasına rağmen, dava konusu düzenleme ile söz konusu bedelin belirlenmesine ek bir sınırlama getirdiği bu hali ile dava konusu Tebliğin; üst hukuk normu olan Orman Kanunu ve 6831 Sayılı Orman Kanununun 31, 32 ve 33’ncü Maddelerinin Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle; 280 Sayılı Tebliğinin altıncı bölüm müşterek hükümler kısmında yer alan dava konusu "Yönetmeliğin ilgili maddelerinde de belirtildiği gibi maliyet bedelinin üçte birinden yapılacak satışlar için tarife bedeli, kesme, taşıma (sürütme ve nakliyat) ve istif masrafları toplamından az olmayacak bir fiyat tespit edilecektir" hükmünün iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ :
Dava konusu edilen Orman Genel Müdürlüğü'nün, zati ihtiyaçların verilmesini düzenleyen 280 sayılı Tebliği, Orman Kanununun31,32 ve 33’üncü maddeleri ile, Orman Kanununun 31,32 ve 33’üncü Maddelerinin Uygulanmasına Ait Yönetmelik hükümlerine dayanılarak çıkartılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN
Usule ilişkin itirazlar yerinde görülmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Anayasa'nın 169. maddesinde, "Devlet, ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyar ve tedbirleri alır. Yanan ormanların yerinde yeni orman yetiştirilir, bu yerlerde başka çeşit tarım ve hayvancılık yapılamaz. Bütün ormanların gözetimi Devlete aittir.
Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanları kanuna göre, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülk edinilemez ve kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamaz.
Ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemez. Ormanların tahrip edilmesine yol açan siyasi propaganda yapılamaz; münhasıran orman suçları için genel ve özel af çıkarılamaz. Ormanları yakmak, ormanı yok etmek veya daraltmak amacıyla işlenen suçlar genel ve özel af kapsamına alınamaz.
Orman olarak muhafazasında bilim ve fen bakımından hiçbir yarar görülmeyen, aksine tarım alanlarına dönüştürülmesinde kesin yarar olduğu tespit edilen yerler ile 31/12/1981 tarihinden önce bilim ve fen bakımından orman niteliğini tam olarak kaybetmiş olan tarla, bağ, meyvelik, zeytinlik gibi çeşitli tarım alanlarında veya hayvancılıkta kullanılmasında yarar olduğu tespit edilen araziler, şehir, kasaba ve köy yapılarının toplu olarak bulunduğu yerler dışında, orman sınırlarında daraltma yapılamaz." hükmü yer almaktadır.
6831 sayılı Orman Kanun'un 31. maddesinde, "Mülki hudutları içinde verimli Devlet ormanı bulunan köylerde köy nüfusuna kayıtlı ve köyde devamlı oturan veya burada oturmakta iken yerleşim adresini bu madde kapsamındaki başka bir köye taşıyan ya da nüfusa kayıtlı olmasa bile yerleşim adresi olarak kesintisiz en az beş yıl oturan muhtaç ihtiyaç sahibi hane reislerine, köyde barınmaları için yapacakları ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes ile köy halkının müşterek ihtiyacı olan okul, cami, sağlıkevi, köyyolu köprüsü ve köykonağı ihtiyaçları için yapacak emval bu ormanlar civarındaki istif veya satış istif yerlerinden tarife bedeli ile kesme, taşıma ve istif masrafları alınmak suretiyle bir defaya mahsus olmak üzere verilir. Bu maddeye giren inşaatlar için hak sahiplerinin talebi halinde bu yapacak emval yerine, karşılığı idarece nakit olarak ödenir. Tamiratlar için ise, en yakın istif veya satış istif yerlerinden maliyet bedelinin üçte biri üzerinden emval verilir veya karşılığı nakit olarak idarece ödenir.
Nakit ödeme hallerinde işletmesindeki kerestelik emvalin son üç aylık açık artırmalı satış fiyatı ortalamasından, yeni inşaatlarda tarife bedeli ve fiili masraflar, tamiratlarda ise maliyet bedelinin üçte biri düşülür. Bu şekilde hesaplanan meblağın yüzde doksanı (% 90) ödenir.
Tamir için tamir ihtiyacının verildiği tarihten itibaren en az beş yıl geçmedikçe, ev, ahır, ambar, samanlık ve kümesin yeni olarak yapıldığı tarihten itibaren ise en az on yıl geçmedikçe tekrar ihtiyaç verilmez. Tamir için verilen miktar, yeni olarak yapılan ev, ahır, ambar, samanlık ve kümes için verilen ihtiyacın dörtte birini geçemez.
Emval yerine, nakit ödeme esas ve usulleri Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığınca tespit edilir.Bu yerler halkının yakacak ihtiyaçları tarife bedeli ile karşılanır. Satış istif yerlerinden karşılanması halinde ise kesme, taşıma ve istif masrafları ayrıca alınır.
Bu maddeye göre verilen yapacak emvalin gayesi dışında kullanılması ve başka bir yere taşınması yasaktır. Ancak, hak sahiplerinin ev ve müştemilatının tabii afete maruz bulunması, baraj veya gölet alanı içinde kalması veya hak sahibinin iskana tabi olması hallerinde yapacak emvalin ve enkazın nakline veya satışına müsaade edilebilir. Bu ihtiyaçların aynı köy halkı arasında devrine idarece izin verilebilir.
Köyden kesin olarak ilişkisini keseceklere ait sahipli yapıların enkazı Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığının tespit edeceği esaslara göre nakledilebilir veya satılabilir. Bu madde hükümlerine göre verilen yapacak ile bunların enkazı ve yakacak odun haczedilemez. Nakit verilmesi halinde, nakit ödeme amacı ile ilgili inşaat ve tamiratın yapılması zorunludur. Aksi halde 98 inci madde hükümleri uygulanır..", hükmü yer almış olup, 32. maddesinde ise "Mülki hudutları içinde verimsiz devlet ormanı bulunan köylerde, köy nüfusuna kayıtlı ve köyde devamlı oturan veya burada oturmakta iken yerleşim adresini bu madde kapsamındaki başka bir köye taşıyan ya da nüfusa kayıtlı olmasa bile yerleşim adresi olarak kesintisiz en az beş yıl oturan muhtaç hane reisleri ile, hudutları içinde verimli devlet ormanı bulunan ve nüfusu 2500'den aşağı olan kasabaların muhtaç halkına kendi ihtiyaçlarına sarfetmeleri şartıyla yapacakları, ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes ihtiyaçları için bir defaya mahsus; okul, cami, köyyolu köprüsü ve köykonağı gibi köy müşterek ihtiyaçları için de ihtiyaç hallerinde olmak üzere, en yakın satış istif yerlerinden maliyet bedelinin üçte biri karşılığı yapacak emval verilir.
Bu yerler halkının yakacak odun ihtiyaçları her yıl en yakın istif yerlerinden maliyet bedelinin üçte biri ile karşılanır. Birinci fıkrada belirtilen köy ve kasaba hudutları dahilindeki ormanlardan ağaçlandırma, imar ve bakım gayesi ile yapılan kesimlerle elde edilen yakacak odunlar tarife bedeli ile bu köy ve kasaba halkına, ihtiyaçları için verilir. 31 inci maddenin yasaklarla ilgili hükümleri bu madde için de geçerlidir." kuralı yer almış 33. maddesinde ise;
"Hariçten gelecek ve Hükümetçe iskana tabi tutulacak göçmenlerle, Hükümetçe memleket içinde bir yerden diğer bir yere nakledilecek ve topluca köy kuracak veya köylerde yerleştirilecek olanlara ve köy hudutları içinde yapılacak düzenleme ve toplulaştırmaya tabi tutulacaklara, yer sarsıntısı, yangın, heyelan, sel ve çığ yüzünden felakete uğrayan köylerde bu yüzden zarar gören muhtaç köylülere; yapacakları ev, ahır, samanlık ve ambar için bir defaya mahsus olmak üzere Tarım ve Orman Bakanlığınca en yakın istif veya satış istif yerlerinden kesme, taşıma ve istif masrafları karşılığında yapacak emval verilebilir. 31 inci maddenin 4, 5 ve 6 ncı fıkralarındaki hükümler, bu madde hakkında da tatbik olunur." hükmü bulunmaktadır.
Öte yandan 6831 Sayılı Orman Kanununun 31, 32 ve 33’ncü Maddelerinin Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, "f) Tarife bedeli: Orman Kanununun 29’ncu maddesi gereğince Devlet ormanlarından elde edilecek orman mahsullerinin piyasa icaplarına göre her yıl Orman Genel Müdürlüğünce tespit edilen ve Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığınca tasdik olunan bedeldir. g) Maliyet Bedeli : Devlet Orman İşletmesi Döner Sermayesi Yönetmeliğinin 16’ncı maddesine göre hesaplanan bedeldir." düzenlemesi mevcut olup, "Hak sahibi Köy ve Kasabaların Tespiti" başlıklı 4. maddesinde " Orman Kanununun 31’nci maddesi gereğince mülki hudutları içinde verimli Devlet ormanı bulunan köyler ile 32’nci madde gereğince mülki hudutları içinde verimsiz Devlet ormanı bulunan köyler ve hudutları içinde verimli Devlet ormanı bulunan nüfusu 2500’den aşağı olan kasabalar; mülki hudutları dikkate alınarak amenajman planlarına göre, orman işletme şefliğince mahallen tespit edilerek bir rapora bağlanır. Raporun orman işletme müdürlüğünce onayını müteakip uygulanmasına geçilir." hükmü ve "Zati yapacak emvalin verilmesine ve satış bedellerine ait esaslar" başlıklı 9. maddesinde ise;
"Haksahiplerine zati yapacak emvalin ne şekilde, nerelerden ve hangi bedellerden verileceği aşağıda gösterilmiştir.
a) 31’inci madde gereğince, mülki hudutları içinde verimli Devlet ormanı bulunan köylerdeki haksahiplerinin yeni olarak, yapacakları, ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes ihtiyaçları için bütçe tertibi ve istihsal edilen emvalin diğer tahsis yerleri de dikkate alınarak bu ormanlardan elde edilen emvalin taşındığı istif veya satış istif yerlerinden,
Mülki hudutları içinde verimli Devlet ormanı bulunmasına rağmen, bu ormanlardan yapacağa elverişli emval istihsal edilmemesi veya istihsal edilen emvalin haksahiplerinin yapacağı inşaat ihtiyaçlarına kafi gelmemesi veya o yıl istihsal yapılmaması hallerinde zati yapacak ihtiyaçları bölge müdürlüğü dahilindeki en yakın istif veya satış istif yerlerinden,
Tarife bedeli, kesme, taşıma (sürütme ve nakliyat) ve istif masrafları alınmak suretiyle verilir.
Ancak; mülki hudutları içinde sadece baltalık olarak işletilen verimli Devlet ormanı bulunan fakat yapacağa elverişli emval istihsal edilmeyen köylerdeki haksahiplerine yapacak emval zati ihtiyaç olarak verilmez.
31’inci madde kapsamına giren köylerdeki hak sahiplerinin ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes tamiratları için yapacak emval ihtiyaçları ise yukarıdaki esaslar dahilinde maliyet bedelinin üçte biri üzerinden verilir.
b) 32’nci madde kapsamına giren köy ve nüfusu 2500’den aşağı kasabalardaki haksahiplerinin yapacağı yeni ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes inşaatları için bölge müdürlüğü dahilindeki en yakın satış istif yerlerinden maliyet bedelinin üçte biri karşılığı yapacak emval verilir.
Ancak; Mülki hudutları içinde sadece baltalık olarak işletilen verimli Devlet ormanı bulunan fakat yapacak emval istihsal edilmeyen kasabalardaki haksahiplerine zati yapacak ihtiyacı verilmez.
Bu yerlerdeki haksahiplerinin ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes tamiratları için yapacak emval ihtiyaçları ise “Orman Ürünlerinin Tahsisli Satışları Hakkında Esaslar”a ait Kararname hükümlerine göre tahsis bedeli üzerinden karşılanır.
c) 31 ve 32’nci maddeler gereğince haksahiplerinin yapacakları yeni ev, ahır, samanlık, ambar ve kümes ihtiyaçları, bir defaya mahsus olmak üzere, bu yönetmeliğin 7’nci maddesindeki esaslara göre tamamı bir seferde veya bütçe tertibi, stok durumu, tespit edilen zati yapacak miktarı ile haksahiplerinin talebi dikkate alınarak azami üç yılda da verilebilir." kuralı bulunmaktadır.
Devlet Orman İşletmesi Döner Sermayesi Yönetmeliği'nin 16. Maddesinde,
" Maliyet Fiyatı
a) Kesme, taşıma, depolama ve işleme giderleri (işleme sırasında, işlemeden doğan kayıplar hesaba katılır),
b) Dağıtım giderleriyle ortak giderler (genel yönetim ve orman bakım giderleri ile dönem ve taşınmazların yıpranma payları karşılığı),
c) Satış giderleri,
d) Maliyet fiyatı hesap edilen orman ürününün üretildiği yer tarife bedeli,
e) Orman imar giderleri (a, b, c ve d alt bentlerindeki giderler toplamının Orman Genel Müdürlüğünce piyasa şartlarına göre belirlenecek %20’sine kadarı), toplamı maliyet fiyatını oluşturur."
hükmü yer almıştır.

Dava Konusu düzenlemenin İncelenmesi:
Orman Genel Müdürlüğü'nce "Zati İhtiyaçlar" konulu 280 sayılı Tebliği ile 6831 Sayılı Orman Kanununun 31 ve 32’nci maddeleri ile 33’ncü maddesi gereğince zati, müşterek, göçmen ve felaketzede ihtiyaçlarının verilmesine dair, Orman Kanununun 31,32 ve 33’üncü Maddelerinin Uygulanmasına Ait Yönetmeliğin uygulanma esas ve usullerini belirlediği tespit edilmiştir.
Davacı tarafından, Orman Genel Müdürlüğünün zati ihtiyaçların verilmesini düzenleyen 280 sayılı tebliğin altıncı bölümünde düzenlenen müşterek hükümler kısmında yer alan " Yönetmeliğin ilgili maddelerinde yer alan, maliyet bedelinin üçte birinden yapılacak satışlar için tarife bedeli, kesme, taşıma (sürütme ve nakliyat) ve istif masrafları toplamından az olmayacak bir fiyat tespit edilecektir.." hükmünün 6831 sayılı Orman Kanunun 32. maddesine aykırı olduğunu ileri sürülmektedir.
Davalı idarece, dava konusu 280 sayılı uygulama Tebliği ile detayların açıklığa kavuşturulduğu, davacı tarafından iddia edildiğinin aksine, 32. madde kapsamında kasabadaki herkesin indirimli fiyattan ürün almasının mümkün olmadığını, ihtiyaca yönelik hak sahipliğinin tek bir parametre üzerinden belirlenmediğini eğer indirimli satış hakkına sahip değilseniz tahsis fiyatından ürün alınabileceğini göstermek üzere listelere tahsis fiyatının eklendiğini, Orman Kanunu 32. maddesine göre mülki hudutları içinde verimsiz devlet ormanı bulunan köylerde ve hudutları içinde verimli devlet ormanı bulunan ve nüfusu 2500 den aşağı olan kasabaların muhtaç halkına da bir defaya mahsus en yakın satış istif yerlerinden maliyet bedelinin üçte biri karşılığı yapacak emval verilmekte olduğunu; ancak bu yerlerde tamir ihtiyacı için indirimli satış düzenlenmediğini, dava konusu yapılan düzenlemenin sebebinin, Kanunun 31. maddede düzenlenen tamir ihtiyacının ve 32. madde yeni inşaat ihtiyacının tarife bedeli ile kesme, taşıma ve istif masrafları alınmak suretiyle yapılacak satışlardan düşük olmayacağı şeklinde bir düzenleme yapılarak kanun maddeleri içinde tutarlılığı sağlayan bir uygulama olduğunu, aksi halde 31. madde tamir ihtiyacını ve 32 madde yeni inşaat fiyatı 31. madde yeni inşaatlar için verilen fiyattan ucuz verilme sonucunu doğuracağı savunulmaktadır.
Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik dışında, kılavuz, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir.
Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ kılavuz gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
İdarenin düzenleyici idari işlem tesis etme yetkisinin "Yasama yetkisinin devredilmezliği" ilkesinin bir sonucu olarak ikincil nitelikte bir kural koyma yetkisi olduğu göz önüne alındığında; söz konusu yetkinin kanunların çizdiği çerçeve içinde kalması ve kanunlara uygun olarak kullanması zorunludur. Bu bağlamda kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması, ayrıca normlar hiyerarşisinde yönetmeliğe göre daha alt düzeyde yer alan düzenleyici işlemlerin yönetmelikle çizilen sınırı aşmaması ve yönetmeliğe uygun olması bir diğer zorunluluktur.
6831 sayılı Kanunun 31, 32 ve 33'üncü maddelerinin uygulanmasıyla ilgili şekil, şart ve esaslar ile maddelerin kapsamına giren haksahiplerine verilecek zati ve müşterek yapacak ve yakacak ihtiyaçlar ile nakit ödemelerin tespiti, dağıtımı, takip ve kontrolüne ait iş ve işlemlere ilişkin dava konusu tebliğ ile esas ve usullerinin belirlendiği ancak, Tebliğin altıncı bölüm müşterek hükümler kısmında maliyet bedelinin belirlenmesine ilişkin, " maliyet bedelinin üçte birinden yapılacak satışlar için tarife bedeli, kesme, taşıma (sürtme ve naktiyat) ve istif masrafları toplamından az olmayacak bir fiyat tespit edilecektir" hükmü ile ek bir düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca, maliyet bedelinin, Devlet Orman İşletmesi Döner Sermayesi Yönetmeliğinin 16’ncı maddesine göre hesaplanan bedel olarak tanımlanmasına rağmen, dava konusu düzenleme ile söz konusu bedelin belirlenmesine ek bir sınırlama getirdiği bu hali ile dava konusu işlemin üst hukuk normu olan Orman Kanunu ve 6831 Sayılı Orman Kanununun 31, 32 ve 33’ncü Maddelerinin Uygulanmasına Dair Yönetmeliğe aykırı bir düzenleme olduğu sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Orman Genel Müdürlüğü'nün 280 sayılı Tebliğinin altıncı bölüm müşterek hükümler kısmında yer alan "Yönetmeliğin ilgili maddelerinde de belirtildiği gibi maliyet bedelinin üçte birinden yapılacak satışlar için tarife bedeli, kesme, taşıma (sürtme ve naktiyat) ve istif masrafları toplamından az olmayacak bir fiyat tespit edilecektir" hükmünün İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
05/10/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.