DANIŞTAY 8. DAIRE

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2020/7187 E.  ,  2023/7346 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/7187
Karar No : 2023/7346

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, İzmir İli, Urla İlçesi hudutları dahilinde uhdesinde bulunan ER:… sayılı II-(a) grubu maden işletme ruhsatına istinaden, 3213 sayılı Maden Kanun'un 7. maddesinde belirtilen yükümlülük yerine getirilmediğinden bahisle aynı Kanunun 24. maddesinin 11. fıkrası uyarınca davacı hakkında 77.632,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü'nün … tarih ve E… sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…., K:… sayılı kararda; davacı şirketin uhdesinde bulunan II-a grubu İzmir İli, Urla İlçesi hudutları dahilinde 99,95 hektarlık alana ilişkin 83803 numaralı işletme ruhsatının 25/04/2014 tarihinde düzenlendiği, anılan ruhsat alanına ilişkin alanın tamamının 1. derece doğal sit alanında kaldığının Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı yazısı ile davacı şirkete bildirildiği, mevzuat hükmü uyarınca 1. derece sit alanı içerisinde kalan maden sahası için ruhsat tarihinden itibaren üç yıl içinde gerekli izinlerin alınması gerekirken davacı şirket tarafından anılan izinlerin alınamaması nedeniyle 25/04/2017 tarihi ile 25/04/2018 tarihleri arasında kalan döneme ilişkin olmak üzere davacı şirket adına idari para cezası verildiği; her ne kadar davacı vekilince ilgili kurumlardan izin alınamaması durumunun beklenmeyen hal kapsamında değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiş ise de; Maden Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı üçüncü maddesinde; beklenmeyen hal; terör, jeoloji, pazarlama, ulaştırma ve alt yapı şartlarındaki beklenmeyen değişiklikler ile ilgili mevzuat gereğince diğer kurumlardan alınması gereken izinlerin alınamaması durumlarını kapsadığı, dava konusu olayda ise maden sahasının 1. derece doğal sit alanında kalması nedeniyle alınması gereken iznin bu kapsamda değerlendirilemeyeceği gözetildiğinde davacı vekilinin bu iddiasına itibar edilmediği; bu durumda, davacı şirket tarafından, müracaata konu maden alanına ilişkin olarak 3213 sayılı Kanun'un 7. maddesi kapsamında anılan ve aynı Kanun'un 24. maddesinin onbirinci fıkrasında belirtilen süre içerisinde alınması gereken izinlerin davalı idareye tevdi edilmemiş olduğunun sabit olması karşısında bu yükümlülüğün yerine getirilmemiş olması nedeniyle davacı şirket adına 25/04/2017-25/04/2018 tarihleri arasındaki dönem için 77.632,00-TL idari para cezası verilmesine yönelik dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesi ile davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, İzmir Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'ne yaptıkları başvuru üzerine ruhsata ait alanın 1. derece sit alanı içinde yer aldığının belirtildiği ve akabinde de, İzmir ve Manisa İlleri Doğal Sit Alanlarının Ekolojik Temelli Bilimsel Araştırma Projesi kapsamında ruhsat alanının da içerisinde kaldığı sit alanlarının koruma statülerinin yeniden değerlendirilmesine ilişkin çalışma başlatıldığının bildirildiği, yapılan itirazın değerlendirme sürecinde davacıya cevap yazılmadığı, itirazlar kapsamında yapılan genel değerlendirme sonucunda yapılan çalışmanın tekrar askıya çıkarıldığı, askı süresinde İzmir Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'ne … tarih ve … sayılı evrak kayıt numaralı yazı ile itirazların sunulduğu, itiraza 26/02/2019 tarihi itibariyle herhangi bir cevap gelmediği, sürecin taraflarınca takip edildiği, davacı şirketin üzerine düşen tüm görevleri hassasiyetle takip ettiği ve hukuka aykırı herhangi bir işlemin müsebbibi olmamak adına tüm işlemleri eksiksiz olarak yerine getirdiği, bu minvalde davacının herhangi bir ihmalinin bulunmadığı ve 3213 sayılı Kanunun 7. maddesi kapsamındaki yükümlülüklerin yerine getirilebilme olanağının ancak İzmir Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nün çalışmasının bitmesi neticesinde mümkün olabileceği, Mahkemenin işbu idari işlemle ilgili herhangi bir araştırma dahi yapmaksızın karar verdiği, oysa ki işlemin usule uygun olup olmadığı hususunun teknik bir konu olup uzman görüşü alınması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı şirketin uhdesinde bulunan II-a grubu İzmir İli, Urla İlçesi hudutları dahilinde 99,95 hektarlık alana ilişkin … numaralı işletme ruhsatı 25/04/2014 tarihinde düzenlenmiş, anılan ruhsat alanına ilişkin alanın tamamının 1. derece doğal sit alanında kaldığı Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı yazısı ile davacı şirkete bildirilmiştir.
Mevzuat hükmü uyarınca maden işletme ruhsat tarihinden itibaren üç yıl içinde gerekli izinlerin alınması gerekirken davacı şirket tarafından anılan izinlerin alınamaması nedeniyle 25/04/2017 tarihi ile 25/04/2018 tarihleri arasında kalan döneme ilişkin olmak üzere … tarih ve E… sayılı işlem ile 77.632,00 TL idari para cezası uygulanmıştır.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
3213 sayılı Maden Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, "Beklenmeyen Haller: Tenör, jeoloji, pazarlama, ulaştırma ve alt yapı şartlarındaki beklenmeyen değişiklikler ile ilgili mevzuat gereğince diğer kurumlardan alınması gereken izinlerin alınamaması durumları" ifade edeceği belirtilmiş; anılan Kanunun 04/02/2015 tarih ve 6592 sayılı Kanunun 13. maddesi ile değişik 24. maddesinin 11. fıkrasında; "7 nci maddeye göre gerekli izinlerin alınmasından itibaren işletme izni verilir. Bu iznin verildiği tarihten itibaren Devlet hakkı alınır. Ruhsat sahibince, işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üç yıl içinde 7 nci maddeye göre alınması gerekli olan çevresel etki değerlendirme kararı, mülkiyet izni, işyeri açma ve çalışma ruhsatı ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına işlenmiş alanlar ile ilgili izinlerin Genel Müdürlüğe verilmesini müteakip, işletme izni düzenlenir. Süresi içinde yükümlülükleri yerine getirilmeyen ruhsatlar için her yıl 50.000 TL idari para cezası verilir. İşletme ruhsat süresi sonuna kadar bu fıkrada belirtilen izinlerden dolayı işletme izninin alınamaması hâlinde ruhsat süresi uzatılmaz." düzenlemesine yer verilmiştir.
21/09/2017 tarih ve 30187 sayılı Resmî Gazete'de yayınlanan Maden Yönetmeliğinin "Alınması zorunlu izinler" başlıklı 110. maddesinin 1. fıkrasında; "Ruhsat sahibince, işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üç yıl içinde Kanunun 7 nci maddesine göre alınması gerekli olan ÇED kararı, mülkiyet izni, işyeri açma ve çalışma ruhsatı ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına işlenmiş alanlar ile ilgili izinlerin alınarak Genel Müdürlüğe verilmesini müteakip işletme izni düzenlenir. Süresi içinde yükümlülükleri yerine getirilmeyen ruhsatlar için Kanunun 24 üncü maddesinin on birinci fıkrası gereğince işlem tesis edilir. İşletme ruhsat süresi sonuna kadar bu fıkrada belirtilen izinlerden dolayı işletme izninin alınamaması hâlinde ruhsat süresi uzatılmaz ve ruhsat iptal edilir." hükmüne; "Üretim yapılmayan işletme izinli ruhsat sahaları ve tesisler" başlıklı 37. maddesinin 3. fıkrasının (b) bendinde, "İşletme izinli sahalarda beklenmeyen hal kapsamındaki diğer kurumlardan alınması gereken izinlerin alınamaması durumunda, ruhsat sahibinin izin alınmamasında bir kusurunun olup olmadığı gerekirse ilgili kamu kurum ve kuruluşlarından görüş alınarak açıklığa kavuşturulur. Ruhsat sahibinin gerekli iznin alınamamasında bir kusuru yok ise beklenmeyen hal kapsamında değerlendirilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
19/07/2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle "Doğal sit alanları ve tabiat varlıklarının tesciline, ilanına ve itirazlara ilişkin usul ve esaslar" başlıklı 17. maddesinde, "Doğal sit alanları ve tabiat varlıklarının tescil ve ilanı aşağıda yer alan usul ve esaslara göre yapılır.
a) Tespit yapılan ve değerlendirilmek üzere Bölge Komisyonuna sunulan Tespit Raporu Bölge Komisyonunda değerlendirilir. Değerlendirme sonucu tescil kararı alınmış ise üç suret olarak sunulan karar örneği bir sureti İl Müdürlüğünde kalmak üzere diğer suretleri Genel Müdürlüğe gönderilir.
b) Genel Müdürlük tarafından incelenen Bölge Komisyonu Kararında eksiklik veya hata görülmesi halinde yeniden değerlendirilmek üzere İl Müdürlüğüne gönderilir. İl Müdürlüğü tarafından tekrar Bölge Komisyonuna sunulur. Alınan komisyon kararı Genel Müdürlüğe iletilir.
c) Genel Müdürlük Bakan onayı alınmak üzere kararı Bakanlık Makamına gönderir.
ç) Eğer kararda yapı yasağı var ise; Bakanın teklifi ile Bakanlar Kuruluna sunulur.
d) Bakan onayı veya Bakanlar Kurulu kararı alınması ile tescil işlemi tamamlanmış olur.
e) Kararın ve onayın ve bir örneği Genel Müdürlükte kalmak üzere diğer asılları ilgili İl Müdürlüğünde muhafazası için gönderilir.
f) Kararın dağıtımı ilgili İl Müdürlüğü tarafından yapılır.
g) Tescil edilen doğal sit alanı veya tabiat varlığı il merkez ilçesinde bulunuyorsa valilikçe, diğer ilçe sınırları içinde kalıyorsa kaymakamlıkça, tescil kararının valiliğe veya kaymakamlığa tebliğ tarihinden itibaren en geç yedi gün içinde onbeş gün süreyle asılı kalmak üzere ilan tahtalarına asmak, belediye hoparlörüyle duyurmak ve köy muhtarlığına bildirmek suretiyle ilan edilerek ilana ait tutanak Bakanlığın o ildeki temsilcisine teslim edilir..." düzenlemesine; Geçici 3. maddesinde ise, "(Ek:RG-19/2/2013-28564)
(1) 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 6 ncı maddesi gereğince Kültür ve Turizm Bakanlığından Bakanlığa devredilen mevcut doğal sit alanlarının güncel durumu ön değerlendirme raporuna göre belirlenir. Doğal sit özelliği taşımayan alanların statüsünün iptali; doğal sit özelliği taşıdığı belirlenen alanların ise ardışık en az dört mevsimi kapsayacak ekolojik temelli bilimsel araştırma sonucuna göre koruma statüsünün devamı, yeni statü tesisi veya iptali önerilir." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İşletme ruhsatı sahibince işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üç yıl içinde alınması gerekli olan çevresel etki değerlendirme kararı, işyeri açma ve çalışma ruhsatı ve mülkiyet izinleri ile başvurması halinde işletme izni düzenleneceği, işletme ruhsat süresi sonuna kadar gerekli izinlerin alınamaması halinde de işletme ruhsat süresinin uzatılmayacağı anlaşılmaktadır.
Ayrıca, kanun koyucunun süresi içinde izinleri alınamamış ruhsatlar ile anılan izinleri süresi içinde alınarak Genel Müdürlüğe verilemeyen ruhsatlar hakkında idari para cezası öngörmek suretiyle belirtilen izinlerin alınması yönünde ruhsat sahiplerini zorlayarak bir yandan madencilik faaliyetlerinin denetlenmesini, diğer yandan işletme ruhsatı düzenlenmiş yerler hakkında işletme izni verilmesi suretiyle madencilik faaliyetlerinin devam ettirilmesini sağlamaya çalıştığı açıktır. (AYM, E.2017/36, K.2017/147, 01/11/2017, § 24)
3213 sayılı Maden Kanunu’na, 04/02/2015 tarihli ve 6592 sayılı Kanun’un 24. maddesiyle eklenen geçici 22. maddesinde yer alan "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar, 24 üncü maddenin on birinci fıkrası gereğince 7 nci maddeye göre alınması gerekli olan izinler ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına işlenmiş alanlarla ilgili diğer izinler için müracaat edilmiş olmasına rağmen süresi içinde izinleri alınamamış ruhsatlar ile anılan izinlerin süresi içinde alınarak Genel Müdürlüğe verilemeyen ruhsatlar hakkında 30.000 TL idari para cezası uygulanır. İdari para cezası yatırılan ruhsatlar iptal edilmez, bu ruhsatlar hakkında 24 üncü maddenin on birinci fıkrası hükümleri uygulanır.” düzenlemesinin söz konusu izinlerin idare tarafından geç verilmesinde kişinin kusuru, dahli ve iştiraki bulunmadığı; müracaat edenlerin iradeleri dışında gerçekleşen “süresi içinde izin alamama” nedeniyle sorumlu tutulup cezalandırılmalarının hukuk devleti ilkesi ile suç ve cezaların şahsiliği ilkesine aykırı olduğu belirtilerek iptali istemiyle yapılan başvuruda, Anayasa Mahkemesi, "Kanun’un 7. maddesinin on birinci fıkrasında; çevresel etki değerlendirmesi işlemlerinin Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından, diğer izinlere ilişkin işlemlerin de ilgili bakanlıklar ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca çevresel etki değerlendirmesi sürecinde en geç üç ay içinde bitirileceği belirtilmek suretiyle süreye bağlandığı da açıktır. Bu süre içinde izinlere ilişkin işlemlerin bitirilememesi hâlinde ise bu durumun idare ve mahkemeler tarafından dikkate alınacağında şüphe yoktur. Zira Anayasa ve ceza hukukunun temel ilkeleri uyarınca kişilere ceza verilebilmesi için aranan koşullardan biri hukuka aykırı eylemin kanunda unsurlarıyla belirtilmiş olması, diğeri de bu eylemin o kişi tarafından kusurlu bir hareketle gerçekleştirilmiş olduğunun ortaya konması zorunluluğudur. Bu bağlamda Kanun’da açıkça belirtilmiş olmasa bile somut olayın özelliklerine göre kişiye atfedilecek bir kusur olmaksızın Kanun’da öngörülen sürelerin geçirilmesi hâlinde ruhsat iptali ya da ruhsat iptali yerine dava konusu kuralla öngörülen idari para cezasının uygulanmaması gerektiği açıktır. Diğer bir deyişle Kanun’da öngörülen idari yaptırımın uygulanabilmesi için izinlerin süresi içinde alınamamasında müracaat sahibine atfı kabil bir kusurun varlığı zorunludur." gerekçesine de yer vererek itirazın reddine karar vermiştir. (AYM, E.2017/36, K.2017/147, 01/11/2017, § 25)
Olayda, davacı şirket adına işletme ruhsatının 25/04/2014 tarihinde düzenlendiği, anılan ruhsat alanına ilişkin alanın tamamının 1. derece doğal sit alanında kaldığının Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı yazısı ile davacı şirkete bildirildiği, 19/07/2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin Geçici 3. maddesi uyarınca doğal sit alanlarının yeniden değerlendirilmesi kapsamında, "İzmir İli Doğal Sit Alanlarının Ekolojik Temelli Bilimsel Araştırma Projesi" çalışmalarının 28/10/2014 tarihinde başlatıldığı, bu kapsamda İzmir İli, Urla İlçesinde bulunan sit alanlarının koruma statülerinin "Nitelikli Koruma Alanı" ve "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanı" olarak tescil edilmesine ilişkin İzmir 1 No'lu Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonu'nun 08/06/2016 tarih ve 650 sayılı kararının ... tarih ve ... sayılı Bakanlık oluru ile onaylandığı ve tescil kararının ilan edilmesi gerektiğine ilişkin 20/07/2016 tarihli Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü yazısının yazıldığı, tescil kararının aynı gün Urla Kaymakamlığı'nda ilan edildiği, davacı tarafından İzmir Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü'ne 04/08/2016 tarihinde yapılan başvuru ile tescil kararına itiraz edildiği, … tarih ve … sayılı evrak kayıt numaralı yazı ile itirazların sunulduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda, dava konusu olayda, müracaat sahibine atfı kabil bir kusur olup olmadığının değerlendirilmesi gerekmekte olup, davacı tarafından sit alanlarının koruma statülerinin belirlenmesine ilişkin karara yalnızca itiraz etmekle yetinildiği, itiraz üzerine herhangi bir işlem tesis edilmemesi üzerine hukuki yollara başvurulmadığı, bu suretle davacı tarafından, gerekli izinleri tamamlayarak bir an önce madeni işletmeye başlatma iradesini ortaya koymadığı anlaşıldığından, sözü geçen izin başvurularının kanunda öngörülen süre içerisinde sonuçlandırılmamasında kusurlu bulunduğu, bu nedenle anılan durum beklenmeyen hal kapsamında görülemeyeceğinden, 3213 sayılı Kanunun 7. maddesi kapsamındaki zorunlu izinlerin alınmamış olması sebebiyle anılan Kanunun 24. maddesinin 11. fıkrası uyarınca zorunlu izinlerin ruhsat süresi içinde alınmadığı gerekçesiyle maden işletme ruhsatının iptal edilmesine yönelik dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Sonuç olarak, uyuşmazlıkta, temyize konu kararın cezalandırmaya esas alınan fiilin sübuta erdiğine ilişkin gerekçesinde isabetsizlik bulunmamaktadır. Ancak, cezaya esas fiilin hangi tarihte gerçekleştiğinin tespiti uygulanacak idari para cezası miktarı açısından önem taşımaktadır.
3213 sayılı Maden Kanununun 24. maddesinin 11. fıkrası düzenlemesi gereğince, işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üç yıl içinde 7. maddeye göre alınması gerekli izinlerin Genel Müdürlüğe verilmesi gerekmekte olup, süresi içinde yükümlülükleri yerine getirmeyen ruhsatlar için her yıl 50.000 TL idari para cezası verileceği hükme bağlanmış, aynı Kanunun 13. maddesinin 2. fıkrasında, idari para cezalarının her yıl yeniden değerleme oranı nispetinde artırılacağı düzenlenmiştir. Ancak, cezaya esas fiilin hangi tarihte gerçekleştiğinin tespiti uygulanacak idari para cezası miktarı açısından önem taşımaktadır.
Olayda; 3213 sayılı Maden Kanunu'na aykırılık teşkil eden eylemi nedeniyle davacıya, 25/04/2017-25/04/2018 dönemi için 77.632,00.-TL idari para cezası verilmiş olup, Kabahatler Kanunu'nun 5. maddesinde yer verilen kabahatin, failin icraî veya ihmali davranışı gerçekleştirdiği zaman işlenmiş sayılacağı ve neticenin oluştuğu zamanın, bu bakımdan dikkate alınmayacağı düzenlemesi gereğince, davacıya işlenen fiilin gerçekleştiği tarih olan 2018 yılının karşılığı olan idari para cezası verilmesi gerekirken, dava konusu işlem tarihi olan 2019 yılı için yeniden değerleme oranında güncellenen değerler üzerinden idari para cezalarının kesildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan ceza tutarı dikkate alınmak suretiyle 3213 sayılı Kanunun 24. maddesinin 11. fıkrası kapsamında verilen dava konusu idari para cezasında hukuka uyarlık bulunmadığından, davanın reddine dair karara yönelik istinaf istemini reddeden Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2. … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan …- TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın yukarıda belirtilen Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine,
5. Kesin olarak 15/12/2023 tarihinde oybirliği ile karar verildi.