DANIŞTAY 6. DAIRE

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2022/2634 E.  ,  2023/9124 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2022/2634
Karar No : 2023/9124

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Odası (… Şubesi)
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı-ANKARA
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Adana ili, Çukurova ilçesi, Kurttepe Mahallesi, … ada, … parsel ve … ada, … parsel sayılı taşınmazların bulunduğu alanda Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemiyle onaylanan Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası 1.Etap 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davaya konu taşınmazların belediye hizmet alanı (BHA) olan kullanım kararının turizm tesis alanına çevrilmesine yönelik 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının onaylanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kararının iptali istemiyle aynı davacı tarafından açılan davada, ... İdare Mahkemesince dava konusu işlemin iptali yolunda verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı karara esas alınan bilirkişi raporunun ve dosyanın birlikte incelenmesinden; dava konusu taşınmazın 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında kentsel gelişme alanı olarak belirlendiği, bu nedenle taşınmazda getirilen turizm tesis alanı (TTA) kullanım kararının üst ölçekli plana uygun olduğu, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde kentsel çalışma alanları arasında yer verilen BHA kullanım kararının kamusal niteliği bulunmakta ise de Yönetmelikte sosyal ve teknik altyapı alanları arasında sayılmaması nedeniyle kaldırılması veya küçültülmesi halinde Yönetmeliğin 26. maddesinin 3. fıkrasında aranan eşdeğer alan ayrılması ve kurum görüşü alınmasına dair koşullara tabi tutulmayacağı, BHA fonksiyonu yerine getirilen turizm tesis alanı kullanımının alanda nüfus yoğunluğunu arttıracak olmaması nedeniyle ilave donatı alanı planlanlanmasının da gerekmediği, taşınmazların bulunduğu bölgenin konut bölgesi olarak planlanmış olduğu, TTA fonksiyonunun ise konut kullanımı gibi sürekli değil geçici konaklamayı sağlamaya yönelik olduğu, gürültü kirliliği, hava kirliliği, koku, trafik yoğunluğu vs. açısından çevresinde bulunan konut alanlarını olumsuz yönde etkileyen bir alan kullanımı olmadığı, konumu, büyüklüğü, topografik yapısının kullanım kararıyla uyumlu olduğu, taşınmazların hemen güneybatısında bir kanser araştırma hastanesinin planlanıp inşa edildiği, kanser araştırma hastanesi olarak hizmet vermekte olmasa da devlet hastanesi olarak faaliyete geçmiş olması dikkate alındığında bu hastanenin bulunduğu bölgede bir konaklama tesisine ihtiyaç bulunduğu, bu nedenlerle öngörülen “turizm tesis alanı (otel alanı)” kullanımına yönelik davaya konu imar planı kararında şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararına aykırı bir durumun bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davaya konu taşınmazların bulunduğu alandaki belediye hizmet alanı fonksiyonunun kaldırılarak turizm tesis alanı kullanımı getirilmesine ilişkin 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının onaylanmasına yönelik … tarih ve … sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kararının iptali istemiyle kendileri tarafından açılan davada, ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla TTA kullanım kararı getirilmesine ilişkin imar planlarının iptaline karar verildiği, kararın istinaf ve temyiz aşamalarından geçerek kesinleştiği, buna karşın kesinleşmiş yargı kararının uygulanmadığı, iptal edilen kullanım kararın aynen planlandığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Uyuşmazlığın esası hakkında karar verilebilmesi için; taşınmazların belediye hizmet alanı olarak planlanmasındaki ihtiyaç durumu, anılan taşınmazların turizm tesis alanı olarak planlanmasının, işlem tarihinde yürürlükte bulunan üst ölçekli imar ve çevre düzeni planı kararlarına, hassas bir alan olan Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahasına ilişkin koruma ilkelerine uygunluğu, bölgedeki yapılaşmanın artmasına emsal teşkil etme durumu, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 26. maddesinin 3. fıkrasında yer verilen (kaldırılan donatı alanları için aranan eşdeğer alan ayrılması ve ilgili kurum görüşü alınması) koşullarının sağlanması hususu, turizm tesis alanı kullanım kararının yapı ve nüfus yoğunluğuna, ulaşım kararlarına, taşıt trafiğine ve donatı alanlarına duyulan ihtiyaca olan etkilerinin değerlendirilmesini teminen yerinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmak suretiyle karar verilmesi gerekirken eksik incelemeye dayalı olarak verilen kararda isabet bulunmadığı neticesine ulaşıldığından davacının temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 29/10/2021 tarih ve 31643 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi uyarınca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiğinden Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı davalı olarak belirlenerek gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Adana ili, Çukurova ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel ve … ada, … parsel sayılı taşınmazlar, Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile yönetim merkezi olarak planlanmıştır.
Anılan nazım imar planı doğrultusunda hazırlanarak Seyhan Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planında taşınmazlar, E:0,90, Hmax:9,75 yapılaşma koşullarında belediye hizmet alanı olarak planlanmıştır.
Bakanlar Kurulunun 2006/10966 sayılı kararı ile ilan edilen Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahasının (YHGS), 05/10/2006 tarih ve 26310 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmesinin ardından Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası içerisinde kalan alanlarla ilgili olarak Orman Su İşleri Bakanlığı Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü ... Bölge Müdürlüğü Adana Şube Müdürlüğü tarafından Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahasının Yönetim ve Gelişme Planının hazırlanmıştır.
Alanda, Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan ve 12/03/2012 tarih ve 38 sayılı kararıyla kesinleşen 1/25.000 ölçekli nazım imar planının Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararıyla iptal edilmesi sonrasında … tarih ve … sayılı kararı ile yeniden yürürlüğe koyulan 1/25.000 ölçekli nazım imar planında taşınmaz, 75. Yıl Cumhuriyet Ormanı (Ağaçlandırılacak Alan) olarak planlanmıştır.
Taşınmazların kullanım kararı, Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahası ilanından sonra, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı işlemiyle onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planında turizm tesis alanı, 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarında ise E:1,60, Hmax:12,75 yapılaşma koşullarında turizm tesis alanı olarak değiştirilmiştir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı değişikliği ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planı değişikliğinin iptali istemiyle, ... İdare Mahkemesinin E:… sayılı dosyasında açılan davada, Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile yeniden yürürlüğe koyulan 1/25.000 ölçekli nazım imar planına aykırı kullanım kararı getirilmesi nedeniyle plan hiyerarşisine aykırı planlama yapıldığı, ölçekler arası tutarlılığın sağlanmadığı, parsel bazlı ve parçacıl olarak yapılan plan değişikliğinin plan bütünlüğünü zedelediği, davaya konu parselin çevresinde E:0,40 olan yapılaşma yoğunluğunun 4 katı yoğunluk kararları getirilerek ayrıcalıklı imar hakları yaratıldığı, çevresinde bulunan alanlar için öngörülen Hmax:6,75 yapı yüksekliğinin yaklaşık 2 katı yapı yüksekliği öngörülmesi nedeniyle çevredeki silüetin bozulmasına neden olacağı, dolayısıyla dava konusu plan değişikliğinden sonra inşaat alanı açısından uyuşmazlık konusu parseller ile çevresindeki parseller arasında ciddi bir değer farkının ortaya çıkacağı, bu durumun plan bütünlüğünün yanı sıra planlamanın eşitlik ve hakkaniyet ilkelerine aykırı olduğu, yapı yoğunluğunun arttırılmasıyla çevre üzerinde büyük bir yapılaşma baskısı oluşturulduğu, alanda Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahası kapsamında Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca imar planı çalışmalarına başlandığı, bu alanda bütüncül planlama yapılmasının daha uygun olduğu, aksi halde YHGS alanındaki sistematiğinin olumsuz etkilenebileceği, belirtilen sebeplerle işlemin hukuka aykırı olduğu neticesine varıldığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptali yolunda verilen … tarih ve K:… sayılı karara karşı yapılan istinaf başvurusunun davaya konu imar planlarının üst kademedeki 1/25.000 ölçekli nazım imar planına aykırı olması nedeniyle planların kademeli birlikteliği ilkesine aykırılık bulunduğu yolundaki gerekçe eklenmek suretiyle reddi yolunda verilen … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı Dairemizin 17/03/2022 tarih ve E:2019/17451, K:2022/3273 sayılı kararıyla onanmıştır.
Son olarak, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemiyle onaylanan Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası 1.Etap 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planında, taşınmaza, turizm tesis alanı kullanımı getirilmiştir.
Anılan nazım imar planı değişikliğinin 07/06/2018-06/07/2018 tarihleri arasında askıya çıkarılması üzerine davacı tarafından 05/07/2018 tarihinde, askıda yapılan itiraz, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile reddedilmiştir.
Bunun üzerine, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün 29/05/2018 tarih ve 96241 sayılı işleminin iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun "İstisnalar" başlıklı 4. maddesin 1. fıkrasında; 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, bu Kanunun ilgili maddelerine uyulmak kaydı ile 2960 sayılı İstanbul Boğaziçi Kanunu ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun ile diğer özel kanunlar ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümleri uygulanır." hükmüne, "Tanımlar" başlıklı 5. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde, "Nazım İmar Planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlemiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plandır. Uygulama İmar Planı; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plandır." düzenlemesine yer verilmiştir.
09/07/2018 tarih ve 30473 sayılı (3. Mükerrer) Resmi Gazetede yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A-c maddesinin işlem tarihinde yürürlükte bulunan halinde: "Milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarını belirlemek ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak, değiştirmek, onaylamak, uygulamak veya uygulanmasını sağlamak." Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıkları Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Dava tarihinde yürürlükte olan 10/07/2018 tarihinde 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde de benzer düzenlemelere yer verildiği görülmektedir. Anılan Kararnamenin "Teşkilat" başlıklı 98. maddesinde, Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın merkez ve taşra teşkilatından oluşacağı ifade edilmiş, "Hizmet Birimleri" başlıklı 99. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendinde Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü sayılmış ve Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü başlıklı 109. maddesinde ise; "(1) Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şunlardır: ..c) Milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarını belirlemek ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak, değiştirmek, onaylamak, uygulamak veya uygulanmasını sağlamak, ç) Tabiat varlıkları, doğal, tarihi, arkeolojik ve kentsel sitler ile koruma statüsü bulunan diğer alanların çakıştığı yerlerde koruma ve kullanma esaslarını ilgili bakanlıkların görüşünü alarak belirlemek ve bu alanların kısmen veya tamamen hangi idarelerce yönetileceğine karar vermek, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak ve onaylamak.." hükmü getirilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İmar planlarının, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerideki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafi veriler, beldenin kullanılışı, donatımı ve mali bilgiler gibi konularda yapılacak araştırma ve anket çalışmaları sonucu elde edilecek bilgiler ışığında, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak, belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili konular gözönüne alınarak hazırlanması gerekmektedir.
Anılan ölçütlere göre hazırlanan imar planları, zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı biçimde ve yasalarda öngörülen yöntemlere uygun olarak değiştirilir. Yapılan plan değişikliklerinin amaç yönünden yargısal denetimi bu değişikliği zorunlu kılan nedenlerin irdelenmesi yoluyla yapılır. Bu irdelemeden sonra, planlanan alanın özel niteliklerinin yanısıra plan bütünlüğü gözönünde bulundurularak planlanan yörenin tümünün çevre, ulaşım, trafik gibi ilişkileri kapsamlı bir biçimde ele alınarak, plan değişikliğinde kamu yararına uyarlık bulunup bulunmadığının araştırılması gerekmektedir.
3194 sayılı İmar Kanununun, onaylanmış planlarda yapılacak değişikliklerin de imar planlarının onaylanmasına ilişkin usullere tabi olduğuna ilişkin hükmü gözetildiğinde, imar planı değişikliği yapılırken yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinde belirtilen imar planlarının onaylanmasına ilişkin usulün dikkate alınması da bir zorunluluktur.
İmar planında yapılmak istenilen değişikliklere ilişkin olarak plan açıklama raporunun hazırlanması, plan ana kararlarını, sürekliliğini, bütünlüğünü, sosyal ve teknik altyapı dengesini bozmayacak nitelikte ve şehircilik ilkeleri ile planlama esaslarına uygun planlama yapılmasının gerekli ve zorunlu olduğu görülmektedir.
Bölge İdare Mahkemesince, uyuşmazlığın esası hakkında karar verilebilmesi için; taşınmazların belediye hizmet alanı olarak planlanmasındaki ihtiyaç durumu, anılan taşınmazların turizm tesis alanı olarak planlanmasının, işlem tarihinde yürürlükte bulunan üst ölçekli imar ve çevre düzeni planı kararlarına, hassas bir alan olan Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahasına ilişkin koruma ilkelerine uygunluğu, bölgedeki yapılaşmanın artmasına emsal teşkil etme durumu, turizm tesis alanı kullanım kararının yapı ve nüfus yoğunluğuna, ulaşım kararlarına, taşıt trafiğine ve donatı alanlarına duyulan ihtiyaca olan etkilerinin değerlendirilmesini teminen yeniden yerinde keşif ve bilirkişi incelemesi yaptırılmak suretiyle karar verilmesi gerekirken eksik incelemeye dayalı olarak verilen kararda isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, dava konusu edilen işlemin iptali istemi ile açılan davada verilen kararın sonucundan menfaati etkilenebilecek olan uyuşmazlığa konu parsellerin malik ya da malikleri tespit edilerek davanın ihbar edilmesi gerekmektedir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 07/12/2023 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.