DANIŞTAY 6. DAIRE

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2022/1109 E.  ,  2024/707 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2022/1109
Karar No : 2024/707

TEMYİZ EDEN (DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI): … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ: Av. …

İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İzmir ili, Dikili ilçesi, … Mahallesi, Dikili Termal Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişme Bölgesi kapsamında kalan yaklaşık 50 hektar yüz ölçümüne sahip … parsel sayılı taşınmaza ilişkin Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından 25/12/2019 tarihinde onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi üzerine düzenlenen rapor ile dosyada bulunan bilgi ve belgelerin birlikte incelenmesi sonucunda, planlama sürecinde nazım imar planı kararları ile nüfus yoğunluklarının belirlendiği, uygulama ölçeğinde nazım imar planından gelen nüfus öngörülerinin yapı yoğunlukları üzerinden somut plan kararlarına dönüştürüldüğü; dava konusu plan ölçekleri arasında 808 kişilik bir fark olmasının planların ölçek özellikleri kaynaklı tolere edilebilir bir değer olmadığı, planların nüfus öngörülerinin örtüşmediği; dava konusu plan kararları ile kültür ve turizm koruma ve gelişme bölgesi bütünü içerisinde Uzunburun Mahallesinde yaşaması öngörülen nüfusun büyüklüğünün herhangi bir nüfus projeksiyonu hesaplarına temellendirilmediği, ancak üst ölçekli plan kararlarındaki seyrek yoğunluklu gelişme konut alanı plan kararlarına dayandırıldığı; bu temelde, dava konusu planların hazırlanmasında … Mahallesi … parsel sayılı taşınmazın sınırlarının temel alınmış olmasının ardında herhangi bir bilimsel ve nesnel gerekçenin bulunmadığı; salt fiziki mekan özellikleri üzerinden parçacıl yaklaşımla plan üretildiği, dava konusu planların üst ölçeğinde 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı ile 1/25.000 ölçekli nazım imar planı kararlarında seyrek yoğunluklu gelişme konut alanı olarak planlanan bölgenin dava konusu alanı kısmen içerdiği ve alt ölçekli planlarda dava konusu … parsel sayılı taşınmazın sınırları çevresinde planlı gelişme dışı bırakılan alanlar ile herhangi bir ilişki kurulmadığı, üst ölçekli planlar ile öngörülen gelişme konut alanı kullanım alanlarının bütüncül olarak ele alınmadığı, planlama alanı sınırları içerisinde “belediye hizmet alanı” kullanımına yer verilmediği, planda öngörülen nüfusun ihtiyacı olan sağlık tesis alanları, teknik altyapı alanları ve belediye hizmet alanları açısından mevzuat ile belirlenen standartların karşılanmadığı ve asgari ayrılması gereken sosyal ve teknik altyapı alanlarının ayrılmadığı; yeşil alan ve otopark alanlarının dengeli bir mekânsal dağılıma sahip olmadığı, ayrıca planlama alanı içerisinde DSİ 2. Bölge Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı görüşünün dikkate alınmadığı, dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Dava konusu planlara askı süresi içinde yapılan itirazlar sonucunda 13/01/2021 tarihinde değişiklik yapıldığı, nüfus öngörülerinin farklı olmasının ölçek gereği olduğu, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinde belirlenen asgari alan büyüklüklerinden daha fazla teknik ve sosyal donatı alanı ayrıldığı, kurum görüşlerinin gereğinin yerine getirildiği, bilirkişilerce eksik inceleme yapıldığı, yapılan değişiklikler sonucu davanın konusuz kaldığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Uyuşmazlık konusu alana ilişkin 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile 1/1000 ölçekli uygulama imar planı … tarih ve ... sayılı Kültür ve Turizm Bakanlığı Plan İnceleme ve Değerlendirme Kurulu kararı ile uygun görülerek 25/12/2019 tarihinde Kültür ve Turizm Bakanlığınca onaylanmıştır.
1/5000 ölçekli nazım imar planında dava konusu … parsel sayılı taşınmazın “seyrek gelişme konut alanı (50 kişi/ha. altında)”, “ticaret alanı”, “eğitim alanı”, ibadet alanı”, “sosyal tesis alanı”, “zeytinlik alan”, “park ve yeşil alanlar”, “genel otopark” ve “ikinci derece yol” olarak planlandığı, 1/1000 ölçekli uygulama imar planında ise “E:0.10, Yençok:7,50 m., minimum parsel 5000 m2 yapılaşma koşullu gelişme konut alanı”, “E:0.10, Yençok:7,50 m. yapılaşma koşullu ticaret alanı”, “E:0.10, Yençok:7,50 m. yapılaşma koşullu ilkokul alanı”, “E:0.10, Yençok:serbest yapılaşma koşullu cami alanı”, “E:0.10, Yençok:7,50 m. yapılaşma koşullu sosyal tesis alanı”, “zeytinlik alan”, “park”, “genel otopark”, “12 m.lik taşıt yolu” ve “7 m.lik yaya yolu” olarak planlandığı, 1/5000 ölçekli nazım imar planı İzmir Büyükşehir Belediyesi tarafından 22/01/2020-24/02/2020 tarihleri arasında, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı Dikili Belediyesi tarafından 15/01/2020-17.02.2020 tarihleri arasında askıya çıkarıldığı, İzmir Büyükşehir Belediye Başkanlığınca 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planına askı süresi içerisinde itiraz edildiği anlaşılmıştır.
İtirazın zımnen reddi üzerine, dava konusu imar planlarının parsel ölçeğinde gelen talepler doğrultusunda parçacıl planlama yaklaşımı ile hazırlandığı ve bölgenin planlı gelişimine engel olduğu, dava konusu planlarda düzenleme ortaklık payının %30 olarak belirlenmesinin kamu yararına aykırı olduğu, DSİ 2. Bölge Müdürlüğü görüşüne göre alanın içerisinden geçen Karadere Deresi’nin nazım plan ölçeğinde gösterilmediği, uygulama imar planı ölçeğinde ise ayrılması gereken 9 m. şeritvari hattın konut alanı içerisinde ayrılmadığı, planda “belediye hizmet alanı (İZSU)” alanı ayrılmadığı, trafik yoğunluğu dikkate alınarak donatı alanlarına yakın konumda açık veya genel otopark alanlarının ayrılmadığı iddiaları ile bakılmakta olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinde; nazım imar planı; varsa bölge planlarının mekâna ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plan, uygulama imar planı ise; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmıştır.
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun "Planlar" başlıklı 7. maddesinde; "Bakanlık; kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re’sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir. Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinde Bakanlıkça yapılacak alt yapı ve plânlama işlemlerine esas olmak üzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarından istenilen bilgi, belge ve görüş otuz gün içinde verilir. Bu süre sonunda istenilen bilgi, belge ve görüşün verilmemesi durumunda ilgili iş ve işlemler Bakanlıkça re’sen tesis edilebilir.
Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmüne yer verilmiş, bu madde uyarınca çıkarılan Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgelerinde ve Turizm Merkezlerinde Planlamaya ve Uygulamaya İlişkin Yönetmelikte de turizm bölgelerinde yapılacak imar planlarına ilişkin kurallar düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İmar planlarının, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerideki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafi veriler, beldenin kullanılışı, donatımı ve mali bilgiler gibi konularda yapılacak araştırma ve anket çalışmaları sonucu elde edilecek bilgiler ışığında, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak, belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli alanları arasında olan bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili konular göz önüne alınarak hazırlanması gerekmektedir.
Anılan ölçütlere göre hazırlanan imar planları, zamanla planlanan alandaki koşulların zorunlu kıldığı biçimde ve yasalarda öngörülen yöntemlere uygun olarak değiştirilir. Yapılan plan değişikliklerinin amaç yönünden yargısal denetimi bu değişikliği zorunlu kılan nedenlerin irdelenmesi yoluyla yapılır. Bu irdelemeden sonra, planlanan alanın özel niteliklerinin yanısıra plan bütünlüğü göz önünde bulundurularak planlanan yörenin tümünün çevre, ulaşım, trafik gibi ilişkileri kapsamlı bir biçimde ele alınarak, plan değişikliğinde kamu yararına uyarlık bulunup bulunmadığının araştırılması gerekmektedir.
İmar planlarının yargısal denetimi sırasında şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı kriterleri ile birlikte özelliği itibarıyla imar planının bütünlüğü, genel yapısı, kapsadığı alanın nitelikleri ve çevrenin korunması gibi olguların gözetilmesi zorunludur.
Kentsel planlamanın en temel unsurlarından birisi olan imar planların kademeli birlikteliği ilkesine göre, alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, stratejilerine ve kararlarına uyumlu olması zorunludur. Bu doğrultuda, 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının uygun olması gereken üst ölçekli plan kademeli olarak 1/5000 ölçekli nazım imar planıdır. Söz konusu plan da, bulunması halinde daha üst ölçekli 1/25.000 ölçekli nazım imar planına ve 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına uygunluk göstermelidir.
Bölgenin bir bütün halinde ele alınması suretiyle onaylanan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında ve 1/25.000 ölçekli nazım imar planında sosyal ve teknik alt yapı alanlarına yönelik temel kullanım kararlarının belirlenmesi ve bu çerçevede alt ölçekli planlar ile getirilen kullanım kararlarının üst ölçekli plana uygun olarak onaylanması ile bölgenin ihtiyacı olan sosyal ve teknik alt yapı belirlemelerine uygun kullanım kararları getirilmesi mevzuat gereğidir.
Bu durumda davacı tarafından 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı ve 1/25.000 ölçekli nazım imar planının iptali isteminde bulunulmadığı görüldüğünden, dava konusu imar planlarının öncelikle üst ölçekli planlara uygunluğu yönünden incelenmesinden sonra, ayrıntıya yönelik kullanım kararlarının şehircilik ve planlama ilkeleri ile imar mevzuatına uygunluğunun değerlendirilmesi gerekmektedir.
Dava konusu plan kararları için yürürlükte olan 07/03/2017 ve 02/10/2017 tarihinde onaylanan üst ölçekli 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında ve 1/25.000 ölçekli nazım imar planında dava konusu alanın "seyrek yoğunluklu gelişme konut alanı ve zeytinlik" kullanımında olduğu görüldüğünden dava konusu plan kararlarının üst ölçekli plan kararlarıyla çelişmemekte ve planların kademeli birlikteliği ilkesine uygun olduğu anlaşılmaktadır.
İdare Mahkemesince hükme alınan bilirkişi raporunda özetle; planlama sürecinde nazım imar planı kararları ile nüfus yoğunluklarının belirlendiği, uygulama ölçeğinde nazım imar planından gelen nüfus öngörülerinin yapı yoğunlukları üzerinden somut plan kararlarına dönüştürüldüğü; dava konusu plan ölçekleri arasında 808 kişilik bir fark olmasının planların ölçek özellikleri kaynaklı kabul edilebilir bir değer olmadığı, planların nüfus öngörülerinin örtüşmediği; dava konusu plan kararları ile kültür ve turizm koruma ve gelişme bölgesi bütünü içerisinde Uzunburun Mahallesinde yaşaması öngörülen nüfusun büyüklüğünün herhangi bir nüfus projeksiyonu hesaplarına temellendirilmediği, ancak üst ölçekli plan kararlarındaki seyrek yoğunluklu gelişme konut alanı plan kararlarına dayandırıldığı; bu temelde, dava konusu planların hazırlanmasında Uzunburun Mahallesi 50 parsel sayılı taşınmazın sınırlarının temel alınmış olmasının ardında herhangi bir bilimsel ve nesnel gerekçenin bulunmadığı; salt fiziki mekan özellikleri üzerinden parçacıl yaklaşımla plan üretildiği, dava konusu planların üst ölçeğinde 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı ile 1/25.000 ölçekli nazım imar planı kararlarında seyrek yoğunluklu gelişme konut alanı olarak planlanan bölgenin dava konusu alanı kısmen içerdiği ve alt ölçekli planlarda dava konusu 50 parsel sayılı taşınmazın sınırları çevresinde planlı gelişme dışı bırakılan alanlar ile herhangi bir ilişki kurulmadığı, üst ölçekli planlar ile öngörülen gelişme konut alanı kullanım alanlarının bütüncül olarak ele alınmadığı, planlama alanı sınırları içerisinde belediye hizmet alanı kullanımına yer verilmediği, planda öngörülen nüfusun ihtiyacı olan sağlık tesis alanları, teknik altyapı alanları ve belediye hizmet alanları açısından mevzuat ile belirlenen standartların karşılanmadığı ve asgari ayrılması gereken sosyal ve teknik altyapı alanlarının ayrılmadığı; yeşil alan ve otopark alanlarının dengeli bir mekânsal dağılıma sahip olmadığı, ayrıca planlama alanı içerisinde DSİ 2. Bölge Müdürlüğünün 01/08/2018 tarih ve 539949 sayılı görüşüne uygun planlama yapılmadığı hususları dikkate alındığında, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planının belirtilen açılardan şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, plan bütünlüğüne, imar mevzuatına ve kamu yararına aykırı olduğu yönünde tespitlere yer verilmiştir.
Dava dosyasına sunulan bilgi ve belgelerin incelenmesinden, dava konusu planlara askı süresi içinde yapılan itirazlar sonucunda 13/01/2021 tarihinde yapılan değişikliklerle, zeytinlik alan içerisinde 20 metrelik şeritvari alanın düzenlendiği, plan genelinde uygun büyüklükte belediye hizmet alanı ve teknik alt yapı alanı ayrıldığı, planlanan nüfus ihtiyacına göre 750 metrekare büyüklüğünde aile sağlığı merkezi düzenlendiği anlaşılmıştır.
Yukarıda aktarılan tüm hususlar incelendiğinde, dava konusu alanın daha önceki dönemde alt ölçekli planı bulunmadığından ilk kez uyuşmazlık konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve buna bağlı olarak 1/1000 ölçekli uygulama imar planı onaylanarak alt ölçekte kullanım kararlarının belirlendiği görülmektedir. Bu haliyle 2017 yılında onaylanan üst ölçekli planlar ile ilk defa yapılaşmaya açılan ve üst ölçekte "seyrek yoğunluklu gelişme konut alanı ve zeytinlik" kullanımı içeren dava konusu alanın yaklaşık 50 hektar büyüklüğünde olduğu dikkate alındığında, dava konusu taşınmazlara özgü ve parçacıl planlama yapılmasına yönelik eleştirilere itibar edilmemiştir.
Dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile topoğrafik yönden tepelik yamaç halinde yüksek eğimli, orman alanı sınırları dışında ve tarımsal amaçlı kullanımı mümkün olmayan bir alanda yer alan dava konusu taşınmazlara "düşük yoğunluklu gelişme konut alanı, ticaret alanı, eğitim tesisi, sağlık alanı, sosyal tesis alanı, ibadet alanı, zeytinlik alan, park ve yeşil alanlar ile otopark ve taşıt yolları" kullanımları getirilmiştir.
Davacı tarafından, imar planlarında daha fazla donatı alanı ayrılmasını, düzenleme ortaklık payı oranının %45 olarak hesaplanmasına esas teşkil edecek donatı alanı kurgulanması gerektiği iddia edilmekte ise de, imar planlarının yapılması aşamasında sağlanması gerekli standartlar Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği ile belirlendiğinden planlama ilkelerine uygunluğa ilişkin inceleme bu standartlar çerçevesinde yapılmaktadır.
Planlama alanının kent merkezindeki kullanımlar ile bütünlük teşkil edecek biçimde ele alınması ve ayrıca sosyal ve teknik altyapı alanı dağılımının bu bütünlük çerçevesinde kurgulanması gerekmektedir. Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği eki listede belirtilen standartların sağlanıp sağlanmadığı konusunun incelemesinin de alan bütünü çerçevesinde yapılması gerekmektedir. Bu çerçevede konuya yaklaşıldığında, Yönetmelik eki listede belirtilen standartların dava konusu imar planları ve dava konusu planlara askı süresi içinde yapılan itirazlar sonucunda 13/01/2021 tarihinde yapılan değişikliklerle beraber uyuşmazlığa konu alanda sağlandığı görülmüştür.
Öte yandan; planlama sürecinde nazım imar planı kararları ile nüfus yoğunluklarının belirlendiği, uygulama ölçeğinde nazım imar planından gelen nüfus öngörülerinin yapı yoğunlukları üzerinden somut plan kararlarına dönüştürüldüğü; dava konusu plan ölçekleri arasında 808 kişilik bir fark olmasının planların ölçek özellikleri kaynaklı kabul edilebilir bir değer olmadığından dava konusu planlar arasında nüfus öngörüleri örtüşmediğinden planların kademeli birlikteliği ilkesine nüfus yoğunlukları ilişkisi çerçevesinde aykırı bir durumun oluştuğu ileri sürülmüş ise de, planlama esasları gereği planlama alanında yapılacak uygulamalarda 1/1000 ölçekli uygulama imar planı esas alınacağından, bilirkişi raporundaki bu olumsuz tespite itibar edilmemiştir.
Bu durumda, Yönetmelik eki listede belirtilen standartlara uygun sosyal ve teknik alt yapı alanlarının belirlendiği, dere yataklarının ve koruma kuşaklarının imar planlarında gösterildiği, yaklaşık 50 hektarlık alanda onaylanan dava konusu planlarda getirilen kullanım kararlarının plan hazırlığı aşamasında alınan kurum ve kuruluş görüşlerine, üst ölçekli plan kararlarına ve şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uygun olduğu sonucuna varıldığından dava konusu işlemin iptaline ilişkin mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu bölge idare mahkemesi idari dava dairesi kararında isabet görülmemiştir.
Diğer yandan, İdari Dava Dairesince uyuşmazlık hakkında yeniden karar verilirken menfaati etkilenebilecek olan uyuşmazlığa konu taşınmazın maliklerine davanın ihbarı gerekmektedir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 08/02/2024 tarihinde, kesin olarak, oy birliğiyle karar verildi.