DANIŞTAY 6. DAIRE

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2021/5760 E.  ,  2024/2155 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/5760
Karar No : 2024/2155

TEMYİZ EDEN (DAVACILAR):
1- …
2- …
VEKİLİ: Av. … - Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …

İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Adana ili, Çukurova ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın bulunduğu alanda Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası 1. Etap 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planının onaylanmasına ilişkin Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen raporun ve dosyanın birlikte incelenmesinden, uyuşmazlık konusu taşınmazın bulunduğu alanda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı oluru ile 644 sayılı KHK’nın 13/A maddesi uyarınca Tabiat Varlıkları Koruma Genel Müdürlüğü tarafından onaylanan Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası 1. Etap 1/5000 ölçekli nazım imar planında şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve imar mevzuatına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Uyuşmazlık konusu taşınmazın orman niteliğinde olmadığı gibi Orman Genel Müdürlüğü tarafından açılmış bir tapu iptal davasının da bulunmadığı, ayrıca kamu hizmet alanı (KHA) kullanım kararına ihtiyaç bulunmadığı ve çevresiyle uyumlu olmayan bu fonksiyonun başka bir yerde planlanmasının daha uygun olduğu, bu husus araştırılmadan sadece kurum talebi doğrultusunda planlama yapılması nedeniyle uygun bulunan plan değişikliğinin iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Temyize konu kararın usul ve Yasaya uygun olduğu belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 29/10/2021 tarih ve 31643 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi uyarınca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiğinden Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı davalı olarak belirlenerek gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Adana ili, Çukurova ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın da içinde bulunduğu 11.436 hektarlık alan, Bakanlar Kurulunun 13/09/2006 tarih ve 2006/10966 sayılı kararı ile Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Sahası ilan edilmiş ve 05/10/2006 tarih ve 26310 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası (YHGS) içerisinde kalan alanlarla ilgili olarak Orman Su İşleri Bakanlığı Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü 7. Bölge Müdürlüğü Adana Şube Müdürlüğü tarafından, Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahasının Yönetim ve Gelişme Planı hazırlanmıştır.
Adana Valiliği İl Genel Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ve Adana Büyükşehir Belediyesinin … tarih ve … sayılı kararıyla 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı kabul edilmiştir. Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası olarak ilan edilen alan sınırları içerisinde kalan planlı alanlara yönelik, Yönetim ve Gelişme Planı doğrultusunda yeni bir imar planının hazırlanması gerekliliğinin ortaya çıkması üzerine alanda Adana Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve …, …, …, …, … ve … sayılı kararları ile 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planı onaylanmıştır.
Ancak, anılan 1/5000 ölçekli nazım imar planının 2009 yılından itibaren çeşitli mahkeme kararlarıyla iptal edilmesi üzerine … tarih ve … sayılı Adana Büyükşehir Belediye Meclis kararı ile onaylanan 1/5000 ölçekli nazım imar planı yürürlüğe girmiştir. Anılan imar planında dava konusu taşınmazın tamamı “belediye hizmet alanı” olarak planlanmıştır.
Bölgede yürürlükte olan en üst kademeli plan olan Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı kararıyla onaylanan 1/100.000 ölçekli Mersin-Adana Çevre Düzeni Planında dava konusu taşınmaz, yaban hayatı koruma/geliştirme alanı sınırları içinde "orman alanı" kullanımında kalmaktadır.
Adana Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisindeki alanların tümünü içine alan 1/25.000 ölçekli Nazım İmar Planı Revizyonunun onaylanmasına ilişin Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarihli … sayılı kararı, Adana Büyükşehir Belediyesi Meclisi'nin … tarihli … sayılı kararı ile kesinleşmiştir. Bu planda Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahasına ilişkin olarak herhangi bir kullanım kararı getirilmemiş olup "Ayrıca planlanacaktır." şeklindeki plan notu eklenerek planlama sınırları dışında bırakılmıştır.
Son olarak, davaya konu taşınmazın da içerisinde bulunduğu Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahasına ilişkin bütüncül bir 1/5000 ölçekli nazım imar planı hazırlanarak Adana Büyükşehir Belediyesi İmar ve Şehircilik Dairesi Başkanlığının … tarih ve … sayılı yazısı ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığına iletilmiş, davaya konu taşınmazın, Orman Bölge Müdürlüğünün talebi doğrultusunda “Kamu Hizmet Alanı” (Resmi Kurum Alanı) olarak planlandığı sözü edilen plan, 644 sayılı KHK'nın 13/A maddesi uyarınca Bakanlığın ... tarih ve ... sayılı davaya konu işlemi ile onaylanmıştır.
Bunun üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun "İstisnalar" başlıklı 4. maddesin 1. fıkrasında; 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, bu Kanunun ilgili maddelerine uyulmak kaydı ile 2960 sayılı İstanbul Boğaziçi Kanunu ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun ile diğer özel kanunlar ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümleri uygulanır." hükmüne, "Tanımlar" başlıklı 5. maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan halinde, "Nazım İmar Planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plandır." hükmüne yer verilmiştir.
09/07/2018 tarih ve 30473 sayılı (3. Mükerrer) Resmi Gazetede yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılan 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A-c maddesinin işlem tarihinde yürürlükte bulunan halinde: "Milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarını belirlemek ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak, değiştirmek, onaylamak, uygulamak veya uygulanmasını sağlamak." Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıkları Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Dava tarihinde yürürlükte olan 10/07/2018 tarihinde 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde de benzer düzenlemelere yer verildiği görülmektedir. Anılan Kararnamenin "Teşkilat" başlıklı 98. maddesinde, Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatından oluşacağı ifade edilmiş, "Hizmet Birimleri" başlıklı 99. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü sayılmış ve Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü başlıklı 109. maddesinde ise; "(1) Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şunlardır: ..c) Milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarını belirlemek ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak, değiştirmek, onaylamak, uygulamak veya uygulanmasını sağlamak, ç) Tabiat varlıkları, doğal, tarihi, arkeolojik ve kentsel sitler ile koruma statüsü bulunan diğer alanların çakıştığı yerlerde koruma ve kullanma esaslarını ilgili bakanlıkların görüşünü alarak belirlemek ve bu alanların kısmen veya tamamen hangi idarelerce yönetileceğine karar vermek, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak ve onaylamak.." hükmü getirilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davaya konu taşınmazın bulunduğu alanda yürürlükte olan üst kademedeki tek plan olan Mersin-Adana 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planında, Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası sınırları içerisinde, orman alanı kullanım kararı getirilen alanda kalan taşınmaza ilişkin çevre düzeni planı notlarının incelenmesinden;
Mersin-Adana 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planın 4.41. sayılı plan notunda, "Orman alanları: 6831 sayılı “Orman Kanunu” uyarınca belirlenmiş/belirlenecek alanlardır.", "Genel Hükümler" başlıklı 7.2 sayılı plan notunda; "Bu plandan ölçü alınarak uygulama yapılamaz. Bu planda öngörülen arazi kullanım kararlarına ilişkin sınırlar, ilgili idaresince yürütülecek alt ölçekli planlama çalışmalarında, ilgili kurum ve kuruluş görüşleri ile doğal, yapay ve yasal eşikler doğrultusunda kesinleştirilir.", 8.27.1 sayılı plan notunda, "Bu planda “orman alanı” olarak gösterilen alanlar, devlet ormanları, hükmi şahsiyeti haiz amme müesseselerine ait ormanlar, özel ormanlar, muhafaza ormanları olup 6831 sayılı “orman Kanunu” hükümlerine tabi alanlardır.", 8.27.2 sayılı plan notunda, "Planlama bölgesi içindeki orman alanları, Orman Genel Müdürlüğü'nden alınan orman amenajman planı esas alınarak bu plana işlenmiştir.", 8.27.3 sayılı plan notunda, "Sınırlar konusunda tereddüt oluşması veya imar planlarının yapımı sırasında orman kadastro sınırları esas alınacak olup ilgili kurum görüşünün alınması şarttır.", 8.27.4 sayılı plan notunda, "Planlama bölgesi bütününde, hangi kullanımda kaldığına bakılmaksızın, orman mülkiyetinde olan ve orman genel müdürlüğünce tahsisi yapılan alanlar, tahsis süresi dahilinde tahsis amacına uygun olarak kullanılabilir.", 8.27.5 sayılı plan notunda, "Bu planda orman alanı olarak belirlenmiş, ancak özel mülkiyete tabi olup mülkiyeti kesinleşmiş ve tapuya tescil edilmiş orman vasfında olmayan parsellerde, kadastral bir yola cephesi olmak şartıyla, bu planın “tarım alanları” başlığı altında yer alan plan hükümleri geçerlidir. Ancak, dört tarafı orman alanı ile çevrili olan özel mülkiyete tabi olup mülkiyeti kesinleşmiş ve tapuya tescil edilmiş orman vasfında olmayan parsellerde, kadastral bir yola cephesi olmak şartıyla, bu planın dikili tarım arazilerine ilişkin hükümleri geçerlidir.", 4.3.7.9 sayılı plan notunda, "Yaban hayatı koruma ve geliştirme sahaları: Av ve yaban hayvanlarının ve yaban hayatının korunduğu, geliştirildiği av hayvanlarının yerleştirildiği yaşama ortamında iyileştirici tedbirlerin alındığı ve gerektiğinde özel avlanma planı çerçevesinde avlanmanın yapılabildiği sahalardır.", hükümlerine yer verilmiş olup koruma ilkeleri başlıklı 5.1. sayılı bölümün 5.1.13. sayılı plan notunda, "4915 sayılı Kara Avcılığı Kanunu ve 2873 sayılı Milli Parklar Kanunu uyarınca belirlenen milli parklar, tabiat parkları, tabiatı koruma alanları, tabiat anıtları, yaban hayatı koruma ve geliştirme sahalarının korunması" planın koruma ilkeleri arasında belirtilmiştir.
Uyuşmazlık konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planının Çevre ve Şehircilik Bakanlığının ... tarih ve ... sayılı işlemiyle 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A maddesi uyarınca onaylandığı, davacı taşınmazının bulunduğu alanın Adana Seyhan Baraj Gölü Yaban Hayatı Geliştirme Sahası ilan edilen alan sınırları içerisinde yer aldığı, ancak 1/25.000 ölçekli nazım imar planının onama sınırları dışında kaldığı, davaya konu 1/5000 ölçekli nazım imar planının üst ölçekli planı niteliğinde olan 1/100.000 ölçekli Adana-Mersin Çevre Düzeni Planında taşınmazın bulunduğu alanın Adana Seyhan Baraj Gölü YHGS ilan edilen alanı içerisinde orman alanı içinde yer aldığı, dava konusu 1/5000 ölçekli nazım imar planında ise orman alanı içerisinde KHA kullanımında kaldığı, bakılan davanın ise taşınmazın davacı tarafından satın alındığı sırada konut alanı kullanımında olduğu, parsele ilişkin orman alanı belirlemesi yapılmadığı gibi kamu hizmet alanı kullanımının da uygun olmadığı, taşınmazın çevresiyle uyumlu olacak şekilde yüksek yoğunluklu konut alanı olarak planlanması gerektiği iddialarıyla açıldığı görülmektedir.
Uyuşmazlıkta, idare mahkemesince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen bilirkişi raporunda, 1/100.000 ölçekli planın ölçü alınarak uygulama yapılamayacağına ilişkin 7.42 sayılı plan notu da gözetilerek, taşınmazın bulunduğu alana yönelik öngörülen plan kararları açısından, dava konusu olan 1/5000 ölçekli nazım imar planı ile alanda yürürlükte olan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı arasındaki ilişkinin şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve ilgili mevzuata uygun bir şekilde kurulduğu tespit ve değerlendirmelerine yer verilmiş ise de dosya kapsamında yer alan Orman Genel Müdürlüğü ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı arasında yapılan resmi yazışmalarda ve plan açıklama raporunda taşınmazın orman vasfında olduğunun belirtilmesi nedeniyle öncelikle bu hususun açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Taşınmazın vasfının netleştirilebilmesi, hukuken korunması gereken özel bir statüsü bulunup bulunmadığının, orman vasfında ise yüksek yoğunluklu resmi kurum alanı olarak orman niteliği dışında kullanılmasının gerekçelerinin ve taşınmaza ilişkin olarak açılan tapu iptal-tespit davası bulunup bulunmadığının sorulması amacıyla Dairemizce verilen 07/12/2023 tarih ve E:2021/5760 sayılı ara kararına dava dışı Tarım ve Orman Bakanlığı tarafından verilen cevaplarda; taşınmazın vasfının orman olup olmadığı ve orman ise yüksek yoğunluklu kullanım kararı getirilmesinin gerekçelerinin ortaya koyulmadığı, ancak davacı tarafından, Orman Genel Müdürlüğünce açılan tapu iptal-tescil davası hakkında bilgi veirilmesi üzerine UYAP sisteminde yapılan inceleme neticesinde, ... Asliye Hukuk Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla dava konusu taşınmazın Orman Genel Müdürlüğü adına tesciline karar verildiği, bu karara karşı istinaf isteminde bulunulması üzerine … Bölge Adliye Mahkemesi ... Hukuk Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, taraf tekemmülü sağlanmadığı neticesine varıldığından belirtilen eksiklik giderilerek yeniden karar verilmek üzere dosyanın mahkemesine iadesine karar verildiği, bu durumda, dava konusu taşınmaza yönelik olarak açılan tapu iptal-tescil davasının henüz kesinleşmediği, taşınmazın mülkiyetinin nizalı olduğu anlaşılmaktadır.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesince, davanın hem orman alanı kullanım kararı hem KHA fonksiyonunun iptali gerektiği iddialarıyla açıldığı gözetilerek her iki kullanım kararı yönünden de ayrı ayrı değerlendirme yapılması gerekmektedir. Bu kapsamda, öncelikle, dosyada yer alan bilirkişi raporunda, uyuşmazlık konusu parselin çevresinde bulunan orta yoğunluklu gelişme kullanım kararlarının orman olmayan alanlarda getirildiği, davaya konu parselin ise orman meşcere haritalarında orman alanı kapsamında kaldığı, bu nedenle çevredeki konut alanlarının bu parsel bakımından emsal teşkil etmeyeceği, ormanda kalan arazilerin ağaç miktarının az olmasının ya da genç ağaçlardan oluşmasının taşınmazın orman alanı dışında kabul edilmesine neden olmayacağı, bu alanlarda kurumlardan alnınan teknik verilerin esas alınması gerektiği tespitlerine yer verilmesi, taşınmaza ilişkin olarak açılan tapu iptal-tescil davasının kesinleşmemiş olması ve taşınmazın üst kademedeki çevre düzeni planında orman alanı olarak planlanması hususları birlikte incelenerek taşınmazın gerçek vasfının ortaya koyulması ve bu alanda KHA kullanım kararının uygun olup olmadığının değerlendirilmesi zaruridir.
Bu değerlendirme neticesinde, taşınmazın orman niteliğinde olduğunun tespit edilmesi halinde; yapılaşmaya açılması mümkün olmayan parselde getirilen KHA kullanımı yönünden dava konusu işlemin iptali, orman kullanım kararı yönünden davacının, parselin yapılaşmaya açılması gerektiği yönündeki iddiaları gözetilerek davanın reddine karar verilmesi gerekmektedir.
Tapu iptal-tescil davasının neticesi de gözetilmek suretiyle, taşınmazın orman niteliğinde olmadığının anlaşılması halinde ise; hatalı biçimde gösterilen orman kararı yönünden dava konusu işlemin iptaline, bu kullanım kararı içinde yer verilen KHA yönünden ise bu kulanıma ihtiyaç bulunup bulunmadığı hususunda alınacak ek bilirkişi raporu dikkate alınarak karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, eksik incelemeye dayalı olarak verilen temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 28/03/2024 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.