DANIŞTAY 6. DAIRE

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2019/21392 E.  ,  2023/7114 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2019/21392
Karar No : 2023/7114

TEMYİZ EDENLER :1-(DAVACI) … Büyükşehir Belediye Başkanlığı-…
VEKİLİ : Av. …
2-(DAVALI) … Bakanlığı -ANKARA
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF :1-(DAVALI) …Bakanlığı -ANKARA
2-(DAVALI YANINDA MÜDAHİL) …Elektrik Üretim Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …
3-(DAVACI) …Büyükşehir Belediye Başkanlığı-…
4-(DAVACI YANINDA MÜDAHİL) …Su ve
Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü -…
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:…sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Tekirdağ ili, Muratlı ilçesi, …Köyü …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …, …ve …sayılı parsellerde bulunan toplam 223.800 m2 yüzölçümlü taşınmazda gerçekleştirilmesi planlanan … Doğalgaz Kombine Çevrim Santralinin hayata geçirilmesini teminen parsellerin "enerji üretim alanı" olarak tanımlanmasına ilişkin 17.05.2016 tarihinde Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca onaylanan Tekirdağ İli 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı Değişikliği ile anılan plana yapılan itirazın reddine ilişkin … tarihli ve …sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: …İdare Mahkemesi'nin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararda; İdare Mahkemesince yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi üzerine düzenlenen rapor ile dosyadaki bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu 1/25.000 ölçekli Tekirdağ İl Çevre Düzeni Planında yapılan değişiklikle daha önce "tarımsal açıdan birinci öncelikli (mutlak) korunacak alan" fonksiyonunda ve "aşırı yeraltı suyu çekim alanı" lejantı kapsamında kalan dava konusu parsellerin …Doğalgaz Kombine Çevrim Santralinin hayata geçirilmesini teminen "enerji üretim alanı" fonksiyonu olarak belirlendiği, 24.08.2009 tarihli 1/100.000 ölçekli Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası Çevre Düzeni Planında ise dava konusu parsellerin "tarım arazisi" fonksiyonunda kaldığı, dava konusu taşınmazların ve çevresinin fiilen tarımsal nitelikte olduğu, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununu 13. maddesinde mutlak tarım arazilerinin, alternatif alan bulunmaması ve Toprak Koruma Kurulunun uygun görmesi şartıyla amaç dışı kullanımına izin verilmekle birlikte, 5403 sayılı Kanunun 13. maddesinde alternatif alan bulunmaması halinde ilgili kurul görüşü doğrultusunda tarım arazilerinin farklı bir kullanıma ayrılabileceği yönündeki istisnai durumun gerçekleşmediği, 5403 sayılı Kanunun 1. maddesinde, kanunun amacının bu tür tarımsal alanların niteliğinin korunması olduğundan taşınmazın tarımsal niteliği korunacak alanlar lejantından çıkarılmasının plan bütünündeki kararları olumsuz yönde etkileyeceği, ayrıca söz konusu taşınmazları da kapsayan Tekirdağ ili, Muratlı ilçe sınırının büyük bir kısmının "aşırı yer altı suyu çekim alanı" kapsamında kaldığı ve söz konusu taşınmazlar üzerinde yapılması planlanan doğal gaz çevrim santralinin yapılması durumunda doğal gaz çevrim santralinin ve çalışanların günlük su ihtiyacının 14 m3/saat (336 m3/gün) olduğu, hesaplanan su miktarının yaklaşık 1550 kişi/günlük su ihtiyacını karşılayacak miktarda olması nedeni ile yapılması planlanan projenin yer altı su miktarını ve kalitesini olumsuz etkileyeceği, dolayısıyla dava konusu plan değişikliğinin plan bütünündeki kararlar ile uyuşmadığı ve mekansal alandaki bütüncül kararları (tarım alanlarının bir kısmının enerji üretim alanının içine alınması) bölücü ve onların sürekliliği üzerine olumsuz etkileri olacağı, söz konusu taşınmazların, coğrafi konum itibarıyla bulundukları mekansal alan, diğer kentsel yerleşmelerin içme suyu havzası ve yer altı su kuyuları ile bağlantı hatlarını barındıran bir lokasyonda yer aldığından bu yöndeki değişimin sadece tarımsal alanların kaybının değil aynı zamanda içme suyu kaynaklarını da olumsuz etkileyeceği bu nedenlerle imar mevzuatına, planlama ve şehircilik ilkelerine dolayısıyla kamu yararına uygun olmadığı, öte yandan, dava konusu parsellerin 24.08.2009 tarihli 1/100.000 ölçekli Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası Çevre Düzeni Planında "tarım arazisi" fonksiyonunda kaldığı, söz konusu planın plan hükümlerinin "Özel Hükümler" başlıklı kısmının 2.11.2.1 sayılı "Tarım Arazisi" başlıklı maddesinde, tarımsal niteliği I. öncelikli korunacak alanlarda sadece tarımsal amaçlı yapıların yer alabileceği belirtildiğinden, 24.08.2009 tarihli 1/100.000 ölçekli Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası Çevre Düzeni Planında dava konusu parseller yönüyle bir değişiklik yapılmadan doğalgaz kombine çevrim santralinin yapılmasının mümkün olmaması karşısında, doğalgaz kombine çevrim santralinin hayata geçirilmesini teminen dava konusu parsellerin "enerji üretim alanı" olarak tanımlanmasına ilişkin 17.05.2016 tarihinde onaylanan Tekirdağ İli 1/25.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planı Değişikliğinde bu yönüyle de hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka aykırı bulunarak dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti:Temyize konu kararda 1/25.000 ölçekli Trakya İl Çevre Düzeni Planında tarımsal açıdan 1. öncelikli mutlak korunacak alan kullanımındaki dava konusu taşınmazların, 05.06.2012 tarihli Tekirdağ Valiliği Toprak Koruma Kurulu kararıyla, taşınmazların yakın çevresinde alternatif alan olmadığının değerlendirilerek 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 13. maddesi uyarınca, söz konusu parsellere enerji üretim tesisinin yapılmasının uygun görüldüğü, doğalgaz çevrim santralinin çevresel etki değerlendirilmesinin yapıldığı ve 29/08/2012 tarihli çevresel etki değerlendirmesi "(ÇED) olumlu" kararının alındığı, yine kapasite artışı ile ilgili 22/11/2013 tarihli çevresel etki değerlendirmesi "(ÇED) gerekli değildir" kararının bulunduğu, bu kararlara karşı dava açılmadığı, bu sebeple anılan bu kararların yürürlükte olduğu, mahkemece dava konusu alanın enerji üretim alanı olarak belirlenmesinin mutlak tarım alanına zarar verdiği ve 5403 sayılı yasaya aykırı olduğunun belirtilmesine karşın yukarıda değinilen Toprak Koruma Kurulu kararı ile alanın alternatif alan olmaması nedeniyle tarım alanından çıkartılmasının uygun görüldüğü, alanın aşırı yer altı suyu çekim alanında kaldığından bu santralin yeraltı sularına zarar vereceğinin belirtilmesine karşın "ÇED olumlu" kararının bulunması nedeniyle 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planının çevresel etkileri yönünden kusurlandırılmasına hukuken olanak bulunmadığı bu hususlara ilişkin Mahkeme kararında isabet görülmediği ancak, dava konusu alanın büyüklüğü de dikkate alındığında 24.08.2009 tarihli 1/100.000 ölçekli Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası Çevre Düzeni Planında "tarım arazisi" fonksiyonunda kaldığı, söz konusu planın plan hükümlerinin "Özel Hükümler" başlıklı kısmının 2.11.2.1 sayılı "Tarım Arazisi" başlıklı maddesinde, tarımsal niteliği I. öncelikli korunacak alanlarda sadece tarımsal amaçlı yapıların yer alabileceği belirtildiği bu durumda 24.08.2009 tarihli 1/100.000 ölçekli Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası Çevre Düzeni Planında dava konusu parseller yönüyle bir değişiklik yapılmadan doğalgaz kombine çevrim santralinin yapılmasının mümkün olmaması karşısında, doğalgaz kombine çevrim santralinin hayata geçirilmesini teminen dava konusu parsellerin "enerji üretim alanı" olarak tanımlanmasına ilişkin 17.05.2016 tarihinde onaylanan" Tekirdağ İli 1/25.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planı Değişikliğinde bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığı anlaşıldığından mahkeme kararına yapılan istinaf başvurusunun bu gerekçe ile reddi gerektiği sonucuna varılmıştır.
İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun yukarıda anılan gerekçe ile reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :
Davacı vekili tarafından dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararının gerekçesinin hukuka uygun olduğu bu nedenle mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi gerektiğinden idari dava dairesi kararının gerekçesinin değiştirilerek onanmasına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
Davalı vekili tarafından, uyuşmazlık konusu doğalgaz çevrim santralinin dava konusu planlama bölgesinde yürürlükte olan Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında planlama alanında yer alamayacak sanayi tesisleri arasında yer almadığı ayrıca anılan 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının hedefleri arasında yerel doğalgaz kaynaklarının araştırılarak bölgenin ihtiyacı olan enerjinin sağlanmasında kullanılmasının yer aldığı bu nedenle planların kademeli birlikteliği ilkesine aykırılık bulunmadığından idari dava dairesi kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI :
Davacı vekili tarafından, Davalı tarafından ileri sürülen temyiz sebeplerinin usul ve yasaya uygun olmadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
Davalı vekili tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra 29.10.2021 tarihli ve 31643 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 85 sayılı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığının Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, 2. maddesi ile de aynı Kararnamenin 97. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "Çevre ve Şehircilik" ibaresinin "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiği görüldüğünden, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının davalı olarak belirlenmesi suretiyle işin gereği görüşüldü:

İLGİLİ MEVZUAT
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılan 14.06.2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." tanımına yer verilmiş,"Mekansal planlama kademeleri ve ilişkileri" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, mekansal planların kapsadıkları alan ve amaçları açısından mekansal strateji planları, çevre düzeni planları ve imar planları olarak hazırlanacağı, buna göre planlama kademelerinin, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; mekansal strateji planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı ve uygulama imar planından oluştuğu kural altına alınmış, aynı maddenin 2. fıkrasında, mekansal planların, plan kademelenmesine uygun olarak hazırlanacağı, her planın, planlar arası kademeli birliktelik ilkesi uyarınca yürürlükteki üst kademe planların kararlarına uygun olmak, raporu ile bütün oluşturmak ve bir alt kademedeki planı yönlendirmek zorunda olduğu düzenlenmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda anlatılan mevzuat hükümlerine göre, alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, kararlarına uyumlu olması gerektiğinde kuşku bulunmamaktadır.
Planların kademeli birlikteliği ilkesi çerçevesinde her alt ölçekli planlama kademesinin bir üst ölçeğin ana kararlarını korumakla birlikte üst ölçektekinden daha fazla bilgi ve ayrıntı içermesi gerekir.
Alt ölçekli planları denetleyen, yönlendiren ve esneklik çerçevesini çizen üst ölçekli planlar, kentin ana gelişme kararlarını ve arazi parçalarının kullanış biçimlerini ilke düzeyinde veren belgelerdir. Üst ölçekli plan niteliğinde olan çevre düzeni planında da bölgesel nitelikte genel arazi kullanım kararları getirilmekte ve getirilen bu kararlar çevre kirliliğinin oluşmadan önce önlenebilmesi ve sağlıklı bir çevrenin oluşturulmasına yönelik hedef, ilke, strateji ve politikaları sağlayacak nitelikte olmaktadır. Bu yönüyle söz konusu plan, bu plana dayanılarak yapılacak ve arazi kullanımlarının fonksiyonel dağılımı ile genel yoğunluğunun belirlendiği 1/5000 ölçekli nazım imar planı ve nazım imar planları esaslarına göre çizilen ve parsel bazında fiziki kullanım durumunun belirlendiği 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile öngörülen arazi kullanım kararlarından farklılık arz etmektedir. Bu itibarla, leke plan olan ve alt ölçekli plan kararlarına esas olacak yapılaşma şartlarını ortaya koyan genel arazi kullanım kararlarının üretildiği çevre düzeni planının nazım ve uygulama imar planları gibi değerlendirilmesi mümkün değildir.
Dosyanın incelenmesinden dava konusu 1/25.000 ölçekli Tekirdağ il çevre düzeni planının üst ölçekli planı konumunda bulunan 24.08.2009 tarihli Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında "2.9. "Tanımlar" başlığı altında "Enerji Üretim Alanları: Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan verilen lisans ve /veya ilgili kurumlardan alınan izinler çerçevesinde Petrol ve doğalgaz (LPG, LNG, petrol ve petrol türevleri) depolama, iletim ve dağıtımı ile petrol, doğalgaz ve kömürden enerji üretmek amacıyla ayrılan alanlardır." tanımlamasına yer verilmiş olduğu ve Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planına ayrı bir lejant olarak " enerji üretim alanı" "lejantına yer verildiği anlaşılmıştır.
Bu durumda imar hukukunda "planların kademeli birlikteliği" olarak da adlandırılan planlama hiyerarşisi gereği alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, stratejilerine ve kararlarına uygun olması zorunluluğu ve uyuşmazlık konusu alanın büyüklüğü de dikkate alındığında "…Doğalgaz Kombine Çevrim Santrali"nin "enerji üretim alanı" olarak Trakya Alt Bölgesi Ergene Havzası 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planında gösterilmesi gerekirken dava konusu taşınmazların "tarım alanı" lejantında kaldığı ve üst ölçekli planla uyumlu olmadığı sonucuna varıldığından 17.05.2016 tarihinde onaylanan Tekirdağ İli 1/25.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planı Değişikliğinde şehircilik ilkeleri planlama esasları ve hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Bu itibarla temyizen incelenen kararda sonucu itibariyle isabetsizlik bulunmadığından dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2.Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli reddi yolundaki temyize konu … İdari Dava Dairesinin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA,
3. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın kararı veren ilk derece Mahkemesine gönderilmesine, 04/10/2023 tarihinde, kesin olarak, esasta oy birliği gerekçede oyçokluğuyla karar verildi.

KARŞI OY(X): Dava konusu konusu işlemin iptali yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun gerekçeli reddi yolunda verilen temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında usul ve hukuka aykırılık bulunmadığı dolayısıyla temyiz istemlerinin reddi ile kararın onanmasına karar verilmesi gerektiği görüşüyle kararın değişik gerekçe ile onanması yolundaki Dairemiz çoğunluk kararına gerekçe yönünden katılmıyorum.