DANIŞTAY 4. DAIRE

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/9339 E.  ,  2024/88 K.
"İçtihat Metni"T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/9339
Karar No : 2024/88

DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

DAVANIN KONUSU : 14/04/2021 tarih ve 6638 sayılı İçişleri Bakanlığı Genelgesi ve buna bağlı olarak 27/04/2021 tarihinde yayınlanan ilave ek tedbirlere dair Genelgede 29/04/2021-17/05/2021 tarihleri arasında gerçekleşecek olan tam kapanma döneminde alınacak tedbirler kapsamında alkollü içki satışı yapan iş yerlerinin faaliyetleri ile alkollü içki satışının yasaklanması olarak yorumlanan ilgili maddesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : 26/04/2021 tarihli Genelge’de alkollü içki satan iş yerleri ile alkol satışının yasaklandığına dair hiçbir hüküm bulunmadığı, bu hususta oluşan tereddüt nedeniyle alkol satışı yapan iş yerlerinin tam kapanma döneminde kapalı olup olmayacağı yönündeki soruya İçişleri Bakanı’nca istisnada yer almadığı ve kapalı olacağı, bu açıdan hem bir muafiyet olmadığı hem de soru işaretinin söz konusu olmadığı şeklinde cevap verilerek Genelge’de bulunmayan yasağın şifahen duyurulduğu, bu nedenle; dava konusu Genelge’nin İçişleri Bakanlığı teşkilatı ve kolluk tarafından, tam kapanma döneminde alkollü içki satan tekel bayilerinin tamamen kapalı kalması ve satış ruhsatı bulunan marketlerin ise alkollü içki satmasının yasak olduğu şeklinde uygulanacağının açık olduğu, alkol satışı yasağının Anayasa’nın 13, 20, 24. maddelerine, ayrımcılık yasağına aykırı olduğu, dava konusu Genelge’nin hakların kısıtlanması ve kötüye kullanılmasını yasaklayan AİHS m.17 ve 18’e aykırı olduğu, idarenin genelge çıkarmak yoluyla alkollü içki satışına yasak getirmesinin kanunilik ilkesine aykırı olduğu, İl İdaresi Kanunu uyarınca Vali ve Kaymakamlara verilen yetkinin İçişleri Bakanlığı’nca kullanılmasının hukuka aykırı olduğu, kanunla düzenlenmesi gereken hususun Genelgeyle düzenlenmesinin fonksiyon gasbı niteliğinde olduğu, dava konusu işlemin sebep ve amaç unsurları yönünden de hukuka aykırı olduğu, alınan yasak kararının ölçülü olmadığı ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : Koronavirüs salgınının seyri ve bilimsel veriler ışığında geliştirilen ve Cumhurbaşkanlığı Kabinesi’nde kararlaştırılan tedbir önerilerinin Bakanlıklarınca salgınla mücadelede ülke genelinde uygulama birliğinin sağlanması amacıyla Valiliklere gönderildiği, genelgelerin icrai nitelik taşımadığı, kişiler üzerinde sonuç doğuran işlemin İl Hıfzıssıhha Kurulları tarafından alınan kararlar olduğu, bu nedenle husumetin Bakanlıklarına yöneltilmemesi gerektiği, “daha önce getirilen alkollü ürün kısıtlamasının yanı sıra” ifadesinin İl Hıfzıssıhha Kurulları tarafından alınan kısıtlama kararlarına atıf yaptığı, Dünya Sağlık Örgütü tarafından yapılan çalışmanın alkollü içki tüketiminin salgının yayılımını artırabileceğini ortaya koyduğu, sokağa çıkma kısıtlamasında çalışma saatleri kısıtlı olan bakkal, market ve süpermarket gibi yerlerde oluşması muhtemel yoğunlukların önüne geçilmesi amacıyla sadece zorunlu ihtiyaçların karşılanması için bu tür işletmelere gidilebileceğinin kararlaştırıldığı, uygulanması zorunlu olan, keyfilikten uzak ve ölçülü nitelikte olan tedbirlerin Anayasa’nın 5, 17, ve 56. maddeleri uyarınca pozitif yükümlülük çerçevesinde uygulandığı, Genelgenin uygulama birliği sağlanması amacıyla Valiliklere gönderildiği, tedbirlerin İl Hıfzıssıhha Kurulları tarafından alındığı, Genelge ile kısıtlama getirilmediği, tedbirlerin salgınla mücadele edebilmek amacıyla kamu yararı doğrultusunda alındığı, yaşam hakkını korunmasının amaçlandığı, kısıtlamanın belirli bir dönem için uygulandığı ve uygulanmasına gerek kalmadığında yürürlükten kaldırıldığı, bu nedenle ölçülülük ilkesine aykırı olmadığı, dava konusu Genelge’nin 17/05/2021 tarihinden itibaren yürürlükten kaldırıldığı, bu nedenle davanın konusuz kaldığı ve reddedilmesi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ : Dava açıldıktan sonra, alkollü içki satışının yasaklanmasına ilişkin dava konusu uygulama, davalı idare tarafından 17/05/2021 tarihi itibarıyla uygulamadan kaldırıldığından konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına kararı verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ : Dava; Covid-19 salgını ile mücadele kapsamında 14/04/2021 tarihinden itibaren uygulanacak iki haftalık kısmi kapanma ile 29/04/2021-17/05/2021 tarihleri arasında uygulanacak tam kapanma döneminde alınacak tedbirlere ilişkin, 14/04/2021 tarihli, 6638 sayılı ve yine bu tedbirlerde güncelleme içeren 27/04/2021 tarih ve 7576 sayılı İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğü Genelgelerinin, alkollü içki satışı yapan iş yerlerinin faaliyetlerinin durdurulması ile alkollü içki satışının yasaklanması sonucunu doğuran 1.2 nolu maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.

Davalı idarenin husumet itirazı yerinde görülmemiştir.
1593 sayılı "Umumi Hıfzıssıhha Kanunu"nun; "Devlet hidematı sıhhiyesi ve sıhhi Merciler" başlıklı 1. maddesinde; "Memleketin sıhhi şartlarını ıslah ve milletin sıhhatine zarar veren bütün hastalıklar veya sair muzır amillerle mücadele etmek ve müstakbel neslin sıhatli olarak yetişmesini temin ve halkı tıbbi ve içtimai muavenete mazhar eylemek umumi Devlet hizmetlerindendir." hükmüne yer verilmiş; 2. maddesinde ise; "Umumi sıhhat ve içtimai muavenet hizmetlerine ait Devlet vazaifi Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti tarafından ifa ve hususi idarelerle belediyelere ve sair mahalli idarelere bırakılan hizmetlerin sureti icrası murakabe olunur. Milli Müdafaa teşkilatına ait sıhhi işler müstesna olmak üzere bütün sıhhat ve içtimai muavenet işlerinin mercii ve murakıbı bu Vekalettir." yönündeki düzenlemeye yer verilirken; 27. maddesinde; "Umumi hıfzıssıhha meclisleri mahallin sıhhi ahvalini daima nazarı dikkat önünde bulundurarak şehir ve kasaba ve köyler sıhhi vaziyetinin ıslahına ve mevcut mahzurların izalesine yarayan tedbirleri alırlar. Sari ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı tanzim, sari ve içtimai hastalıklardan korunmak çareleri ve sıhhi hayatın faideleri hakkında halkı tenvir ve bir sari hastalık zuhurunda hastalığın izalesi için alınan tedbirlerin ifasına muavenet eylerler." hükmüne; 64. maddesinde; "57 nci maddede zikredilenlerden başka her hangi bir hastalık istilai şekil aldığı veya böyle bir tehlike baş gösterdiği takdirde o hastalığın veya her hangi bir hastalık şeklinin memleketin her tarafında veya bir kısmında ihbarı mecburi olduğunu neşrü ilâna ve o hastalığa karşı bu kanunda mezkür tedabirin kaffesini veya bir kısmını tatbika Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti salahiyettardır." hükmüne yer verilirken, 72. maddesinde; 57 nci maddede zikredilen hastalıklardan biri zuhur ettiği veya zuhurundan şüphelenildiği takdirde aşağıda gösterilen tedbirler tatbik olunur denilerek maddenin 1. fıkrasında; "Hasta olanların veya hasta olduğundan şüphe edilenlerin ve hastalığı neşrü tamim eylediği tetkikatı fenniye ile tebeyyün edenlerin fennen icap eden müddet zarfında ve sıhhat memurlarınca hanelerinde veya sıhhi ve fenni şartları haiz mahallerde tecrit ve müşahede altına vaz'ı.", 2. fıkrasında; "Hastalığın sirayet ve intişarına sebebiyet veren gıda maddelerinin sarf ve istihlakinin men'i", 7. fıkrasında ise; "Dahilinde sari ve salgın hastalıklardan biri zuhur eden umumi mahallerin tehlike zail oluncaya kadar set ve tahliyesi." tedbirlerine yer verilmiştir.
Öte yandan 5442 sayılı "İl İdaresi Kanunu"nun "Valilerin hukuki durumları, görev ve yetkileri" başlıklı 9. maddesinde; "Vali, ilde Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtasıdır.
Bu sıfatla :
A) (Değişik: 2/7/2018 – KHK/703/138 md.) Valiler, ilin genel idaresinden Cumhurbaşkanına karşı sorumludur. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, görevlerine ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler." hükmüne, 11. maddesinin 1. fıkrasının (C) bendinde; "İl sınırları içinde huzur ve güvenliğin, kişi dokunulmazlığının, tasarrufa müteaallik emniyetin, kamu esenliğinin sağlanması ve önleyici kolluk yetkisi valinin ödev ve görevlerindendir. Bunları sağlamak için vali gereken karar ve tedbirleri alır." hükmüne yer verilmiştir.
Yetki kurallarının, dar ve özel anlamda kamu düzenine ilişkin hükümlerden olduğu, idari işlemlerin en önemli unsurları arasında yer aldığı, yetki unsurundaki sakatlıkların sonradan verilecek onay ya da izinle giderilemeyeceği, bu nedenle idarenin yetki kurallarına sıkı bir şekilde uymak zorunda bulunduğu ve yetki kurallarının dar yorum ve uygulama yöntemlerine bağlı tutulması gerektiği idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.
Dar anlamda yetki unsuru denilen karar alma yeteneği; konu, yer ve zaman itibariyle, Anayasa ve yasalarla, belli organ, makam ve kamu görevlilerine tanınmış bir güçtür.
Kamu hukukunda bir makama verilen yetkinin, aksine bir hüküm bulunmadıkça o makam tarafından kullanılacağı, bir makamın yetkisinin başka bir kişiye devredilmesi için mevzuatla bu hususta da yetkili kılınması gerekeceği tartışmasızdır.
Bu açıklamalar ışığında; memleketin sıhhi şartlarını ıslah ve milletin sıhhatine zarar veren bütün hastalıklarla mücadele etmeye ilişkin genel sağlıkla ilgili Devlet görevlerinin Sağlık Bakanlığı tarafından yerine getirileceği, bütün sağlık işlerinin yetkili merciinin bu Bakanlık olduğu yönünde 1593 sayılı Yasa'nın yukarıda yer verilen hükümleri ile 5442 sayılı Yasa'nın 9/A maddesinde yer verilen "...bakanlar, görevlerine ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verebilirler..." hükmü doğrultusunda; salgın hastalıklarla mücadeleye ilişkin yapılacak iş ve işlemlere yönelik talimat içeren düzenleyici işlemlerin tesisinde Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu açık olup, İçişleri Bakanlığı tarafından tesis edilen işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Genelgelerin 1.2 numaralı maddesinin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, duruşma için taraflara önceden bildirilen 19/12/2023 tarihinde, hazır bulunan davacı vekili Av. Sinejan Kut ve davalı idare vekili Av. Oğuzhan Karamık'a usulüne uygun olarak ikişer defa söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra, taraflara son kez söz verilip duruşmaya son verildi.
Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
Dava, 14/04/2021 tarih ve 6638 sayılı İçişleri Bakanlığı Genelgesi ve buna bağlı olarak 27/04/2021 tarihinde yayınlanan ilave ek tedbirlere dair Genelgede 29/04/2021-17/05/2021 tarihleri arasında gerçekleşecek olan tam kapanma döneminde alınacak tedbirler kapsamında alkollü içki satışı yapan iş yerlerinin faaliyetleri ile alkollü içki satışının yasaklanması olarak yorumlanan ilgili maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava açıldıktan sonra, alkollü içki satışının yasaklanmasına ilişkin dava konusu uygulamanın davalı idare tarafından 17/05/2021 tarihi itibarıyla uygulamadan kaldırıldığı görülmektedir.
Bu durumda, dava konusu işlem yürürlükten kaldırıldığından, konusuz kalan davanın esası hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Öte yandan, dava konusu işlemin davalı idarece dava açıldıktan sonra ortadan kaldırıldığı dikkate alındığında, yargılama giderlerinin davanın açılmasına sebebiyet veren davalı idare üzerinde bırakılması gerekmektedir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Konusu kalmayan dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 09/01/2024 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.

(X) KARŞI OY :
İdari işlemler tesis edildikleri tarihten itibaren hukuki sonuçlar doğurmaya başlayan tasarruflar olup, sözkonusu işlemler tesis eden idare tarafından geri alınmadığı veya İdari Yargı Mercileri nezdinde açılan bir iptal davasına konu edilmesi üzerine verilen bir Mahkeme kararı ile iptal edilmediği sürece hukuki sonuçlarını doğurmaya devam ederler. Anılan işlemlerin daha sonra tesis edilen başka bir işlem ile ortadan kaldırılabileceği düşünülse de idari işlemin bu şekilde sonlandırılması, ortadan kaldırıldığı tarihe kadar doğurduğu hukuki sonuçları da hukuk dünyasından kaldırmaz. Yani idari işlemlerin hukuk dünyasından tesis edildikleri tarihten itibaren doğurduğu tüm hukuki sonuçları ile birlikte ortadan kalkması durumu, ancak, idari işlemin geri alınması ya da bir iptal davasına konu olması durumunda bu davaya bakan İdari Yargı Merci tarafından iptali ile mümkün olabilecektir.
Olayda, dava konusu edilen idari işlem düzenleyici nitelikte bir işlem olup, işlemin tesis edilmesinden sonra başka bir işlem ile ortadan kaldırılmış ise de, ilk tesis edildiği tarih ile ortadan kaldırıldığı tarih arasında geçen süreçte doğurmuş olduğu hukuki sonuçlar hukuk aleminde varlığını halen sürdürdüğünden, işlemi tüm hukuki sonuçları ile ortadan kaldırmanın ise ancak yargı kararı ile iptal edilmesi ile ya da geri alınması ile mümkün olabileceğinden, daha sonra başka bir işlem ile geri alınması geri alınma aşamasına kadar hukuki sonuçları ortadan kaldırmayacağından, ortadaki hukuki ihtilafın çözüme kavuşturulması gerekliliği karşısında bu aşamada işin esası hakkında bir karar verilmesi gerektiği görüşüyle aksi yöndeki Daire kararına katılmıyoruz.