DANIŞTAY 4. DAIRE

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/9333 E.  ,  2024/85 K.
"İçtihat Metni"T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/9333
Karar No : 2024/85

DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı (
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

DAVANIN KONUSU : İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 02/09/2020 tarih ve 14210 sayılı "Covid-19 Ek Tedbirler" konulu Genelgesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI: Koronavirüs salgını ile mücadele kapsamında öncelikle 16/03/2020 tarih ve 5361 sayılı genelge ile nişan ve düğün salonlarının faaliyetlerinin geçici süreliğine durdurulduğu, akabinde yayınlanan 24/06/2020 tarih ve 10116 sayılı genelge ile 01/07/2020 tarihinde belirlenen kurallar çerçevesinde anılan işletmelerin açıldığı ve düğün, nişan, sünnet düğünü gibi etkinliklerin tüm illerde mümkün olan en kısa sürede tamamlanmasının istendiği, 25/08/2020 tarih ve 13677 sayılı genelge ile de on dört ilde sünnet düğünü, kına gecesi, nişan gibi etkinliklere müsaade edilmemesi, düğün ve nikahların ise en fazla bir saatlik süre içerisinde tamamlanmasının sağlanması yönünde kısıtlamalar getirildiği, dava konusu genelge ile ise on dört ile yönelik kısıtlamaların ülke geneline yayıldığı, 25/08/2020 tarihli genelgeye karşı idareye yaptıkları başvuruya yanıt alınamadan dava konusu genelgenin yayımlandığı, Anayasa’nın 13. ve 15. maddelerinde temel hak ve hürriyetlerin hangi koşullarda ve ne şekilde kısıtlanacağına ilişkin hükümlere yer verildiği, ülkemizde savaş, seferberlik veya olağanüstü hal ilanı olmaması nedeniyle dava konusu genelge ile yeni kısıtlamalar getirilmesinin Anayasa’ya aykırı olduğu, Kanunda herhangi bir sınırlandırma öngörülmemişken düzenleyici işlem marifetiyle çalışma ve sözleşme hürriyetinin sınırlandırılamayacağı, düğün saloncuları ve organizasyoncuların ve buna bağlı olarak süreçten etkilenen bir çok sektörün güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasının, ekonomik huzur ve refahının, hem maddi hem de manevi varlığını geliştirme ödevinin sekteye uğratılmaması gerektiği, temel hak ve hürriyetleri sınırlayabilecek ekonomik engellerin idare tarafından kaldırılması gerektiği, düğün sektörünün ve bağlı sektörlerde faaliyet gösteren esnafların sürecin başından bu yana ciddi ekonomik ve hukuki sorunlar yaşadığı, bu sıkıntılar göz önüne alınarak dava konusu genelgenin iptal edilmesi gerektiği, kontrollü sosyal hayat dönemine düğün, nişan, kına, sünnet gibi organizasyonların da dahil edilmesi gerektiği, 2020 yılı Mart ayından 01/07/2020 tarihine kadar kapalı olan işletmelerde kına gecesi, nişan gibi organizasyonlara müsaade edilmemesi ve izin verilen etkinliklerde de yalnızca bir saat faaliyet göstermelerine izin verilmesinin ilgilileri ekonomik çıkmaza sürüklediği, üyelerinin 24/06/2020 tarihli genelge kapsamında düğün törenlerinde uygulanması gereken her türlü tedbiri özenle yerine getirdiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Sağlık Bakanlığı ve Koronavirüs Bilim Kurulu’nun önerileri doğrultusunda salgının yayılımını önlemek amacıyla idarelerince çeşitli tedbirler alındığı, bu çerçevede Valilik ve Kaymakamlıklarca alınacak tedbirler konusunda yol göstermek amacıyla genelgeler gönderildiği, dava konusu genelge de dahil olmak üzere bu süreçte düğün salonlarını da içeren umuma açık istirahat ve eğlence yerlerine ilişkin yayımlanan genelgelerin keyfiyetten uzak bir şekilde, sadece salgının seyri dikkate alınarak yayımlandıkları, genelgelerin herhangi bir sektörü hedef almadığı, temel amacın salgının hızını düşürmek olduğu, dava konusu genelgenin 1593 sayılı Umumi Hıfzısıhha Kanunu’na, İl İdaresi Kanunu’nun 11/c maddesine ve yürürlükteki diğer mevzuata uygun olduğu, idarelerince yayımlanan genelgelerin icrai niteliğinin bulunmadığı, Valilikler ve Kaymakamlıklarca alınacak tedbirlerin ülke genelinde yeknesaklığının sağlanmasına yönelik olduğu, konuya ilişkin icrai nitelikli kararlar İl ve İlçe Hıfzısıhha Kurulu kararları olduğundan idarelerine husumet yöneltilemeyeceği, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Genelge, 01/07/2021 tarihi itibarıyla yürürlükten kaldırıldığından konusuz kalan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına kararı verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 02/09/2020 tarih ve 14210 sayılı "Covid-19 Tedbirleri" konulu Genelgesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin husumet itirazı yerinde görülmemiştir.
1593 sayılı "Umumi Hıfzıssıhha Kanunu"nun; "Devlet hidematı sıhhiyesi ve sıhhi Merciler" başlıklı 1. maddesinde; "Memleketin sıhhi şartlarını ıslah ve milletin sıhhatine zarar veren bütün hastalıklar veya sair muzır amillerle mücadele etmek ve müstakbel neslin sıhatli olarak yetişmesini temin ve halkı tıbbi ve içtimai muavenete mazhar eylemek umumi Devlet hizmetlerindendir." hükmüne yer verilmiş; 2. maddesinde ise; "Umumi sıhhat ve içtimai muavenet hizmetlerine ait Devlet vazaifi Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti tarafından ifa ve hususi idarelerle belediyelere ve sair mahalli idarelere bırakılan hizmetlerin sureti icrası murakabe olunur. Milli Müdafaa teşkilatına ait sıhhi işler müstesna olmak üzere bütün sıhhat ve içtimai muavenet işlerinin mercii ve murakıbı bu Vekalettir." yönündeki düzenlemeye yer verilirken; 27. maddesinde; "Umumi hıfzıssıhha meclisleri mahallin sıhhi ahvalini daima nazarı dikkat önünde bulundurarak şehir ve kasaba ve köyler sıhhi vaziyetinin ıslahına ve mevcut mahzurların izalesine yarayan tedbirleri alırlar. Sari ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı tanzim, sari ve içtimai hastalıklardan korunmak çareleri ve sıhhi hayatın faideleri hakkında halkı tenvir ve bir sari hastalık zuhurunda hastalığın izalesi için alınan tedbirlerin ifasına muavenet eylerler." hükmüne; 72. maddesinde; 57 nci maddede zikredilen hastalıklardan biri zuhur ettiği veya zuhurundan şüphelenildiği takdirde aşağıda gösterilen tedbirler tatbik olunur denilerek maddenin 1. fıkrasında; "Hasta olanların veya hasta olduğundan şüphe edilenlerin ve hastalığı neşrü tamim eylediği tetkikatı fenniye ile tebeyyün edenlerin fennen icap eden müddet zarfında ve sıhhat memurlarınca hanelerinde veya sıhhi ve fenni şartları haiz mahallerde tecrit ve müşahede altına vaz'ı.", yedinci fıkrasında ise; "Dahilinde sari ve salgın hastalıklardan biri zuhur eden umumi mahallerin tehlike zail oluncaya kadar set ve tahliyesi." tedbirlerine yer verilmiştir.
Öte yandan 5442 sayılı "İl İdaresi Kanunu"nun "Valilerin hukuki durumları, görev ve yetkileri" başlıklı 9. maddesinde; "Vali, ilde Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtasıdır.
Bu sıfatla :
A) (Değişik: 2/7/2018 – KHK/703/138 md.) Valiler, ilin genel idaresinden Cumhurbaşkanına karşı sorumludur. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, görevlerine ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler." hükmüne, 11. maddesinin 1. fıkrasının (C) bendinde; "İl sınırları içinde huzur ve güvenliğin, kişi dokunulmazlığının, tasarrufa müteaallik emniyetin, kamu esenliğinin sağlanması ve önleyici kolluk yetkisi valinin ödev ve görevlerindendir. Bunları sağlamak için vali gereken karar ve tedbirleri alır." hükmüne yer verilmiştir.
Yetki kurallarının, dar ve özel anlamda kamu düzenine ilişkin hükümlerden olduğu, idari işlemlerin en önemli unsurları arasında yer aldığı, yetki unsurundaki sakatlıkların sonradan verilecek onay ya da izinle giderilemeyeceği, bu nedenle idarenin yetki kurallarına sıkı bir şekilde uymak zorunda bulunduğu ve yetki kurallarının dar yorum ve uygulama yöntemlerine bağlı tutulması gerektiği idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.
Dar anlamda yetki unsuru denilen karar alma yeteneği; konu, yer ve zaman itibariyle, Anayasa ve yasalarla, belli organ, makam ve kamu görevlilerine tanınmış bir güçtür.
Kamu hukukunda bir makama verilen yetkinin, aksine bir hüküm bulunmadıkça o makam tarafından kullanılacağı, bir makamın yetkisinin başka bir kişiye devredilmesi için mevzuatla bu hususta da yetkili kılınması gerekeceği tartışmasızdır.
Bu açıklamalar ışığında; memleketin sıhhi şartlarını ıslah ve milletin sıhhatine zarar veren bütün hastalıklarla mücadele etmeye ilişkin genel sağlıkla ilgili Devlet görevlerinin Sağlık Bakanlığı tarafından yerine getirileceği, bütün sağlık işlerinin yetkili merciinin bu Bakanlık olduğu yönünde 1593 sayılı Yasa'nın yukarıda yer verilen hükümleri ile 5442 sayılı Yasa'nın 9/A maddesinde yer verilen "...bakanlar, görevlerine ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verebilirler..." hükmü doğrultusunda; salgın hastalıklarla mücadeleye ilişkin yapılacak iş ve işlemlere yönelik talimat içeren düzenleyici işlemlerin tesisinde Sağlık Bakanlığının yetkili olduğu açık olup, İçişleri Bakanlığı tarafından tesis edilen işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Genelgenin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
Dava, İçişleri Bakanlığı İller İdaresi Genel Müdürlüğünün 02/09/2020 tarih ve 14210 sayılı "Covid-19 Ek Tedbirler" konulu Genelgesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarece, 01/07/2021 tarihinden itibaren pandemi kısıtlamalarının kaldırıldığı, işletme ve iş yerlerine dair bu kısıtlamanın da son bulduğu belirtilmiştir.
Bu durumda, dava konusu Genelge yürürlükten kaldırıldığından, konusuz kalan davanın esası hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Öte yandan, dava konusu işlemin davalı idarece dava açıldıktan sonra ortadan kaldırıldığı dikkate alındığında, yargılama giderlerinin davanın açılmasına sebebiyet veren davalı idare üzerinde bırakılması gerekmektedir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Konusu kalmayan dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 09/01/2024 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.

(X) KARŞI OY :
İdari işlemler tesis edildikleri tarihten itibaren hukuki sonuçlar doğurmaya başlayan tasarruflar olup, sözkonusu işlemler tesis eden idare tarafından geri alınmadığı veya İdari Yargı Mercileri nezdinde açılan bir iptal davasına konu edilmesi üzerine verilen bir Mahkeme kararı ile iptal edilmediği sürece hukuki sonuçlarını doğurmaya devam ederler. Anılan işlemlerin daha sonra tesis edilen başka bir işlem ile ortadan kaldırılabileceği düşünülse de idari işlemin bu şekilde sonlandırılması, ortadan kaldırıldığı tarihe kadar doğurduğu hukuki sonuçları da hukuk dünyasından kaldırmaz. Yani idari işlemlerin hukuk dünyasından tesis edildikleri tarihten itibaren doğurduğu tüm hukuki sonuçları ile birlikte ortadan kalkması durumu, ancak, idari işlemin geri alınması ya da bir iptal davasına konu olması durumunda bu davaya bakan İdari Yargı Merci tarafından iptali ile mümkün olabilecektir.
Olayda, dava konusu edilen idari işlem düzenleyici nitelikte bir işlem olup, işlemin tesis edilmesinden sonra başka bir işlem ile ortadan kaldırılmış ise de, ilk tesis edildiği tarih ile ortadan kaldırıldığı tarih arasında geçen süreçte doğurmuş olduğu hukuki sonuçlar hukuk aleminde varlığını halen sürdürdüğünden, işlemi tüm hukuki sonuçları ile ortadan kaldırmanın ise ancak yargı kararı ile iptal edilmesi ile ya da geri alınması ile mümkün olabileceğinden, daha sonra başka bir işlem ile geri alınması geri alınma aşamasına kadar hukuki sonuçları ortadan kaldırmayacağından, ortadaki hukuki ihtilafın çözüme kavuşturulması gerekliliği karşısında bu aşamada işin esası hakkında bir karar verilmesi gerektiği görüşüyle aksi yöndeki Daire kararına katılmıyoruz.