DANIŞTAY 4. DAIRE

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/7537 E.  ,  2024/1260 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/7537
Karar No : 2024/1260

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ...

İSTEMİN KONUSU :... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: İstanbul ili, Fatih ilçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, Divan Apartmanı No:... Daire:... numaralı adreste bulunan iş yerine Fatih Belediye Başkanlığınca verilen ... tarih ve ... nolu iş yeri açma ve çalışma ruhsatının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; dava konusu işyeri açma ve çalışma ruhsatına konu taşınmazın bodrum+zemin+3 normal kat+çekme katlı mesken olarak iskanlı taşınmazın 3 numaralı bağımsız bölüm olduğu, anılan taşınmazın tapu kayıtlarında daire vasfında kayıtlı olduğu, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamına giren bir işyerine ruhsat alınmak istendiğinde işyerinin ruhsata bağlanabilmesi ve mevzuat dahilinde aranan şartların mevcudiyetinin kontrol edileceği hususunda kuşku bulunmadığına değinilerek, her ne kadar dava konusu 3 numaralı bağımsız bölüme, yapı kayıt belgesinin olduğu gerekçesiyle, Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esasların 6. maddesinin 8. bendine istinaden işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmiş ise de, yapı kayıt belgesinin yapıyı kayıt altına alan belge olduğu, uyuşmazlıkta işyeri açma ve çalışma ruhsatına esas olmak üzere İşyeri Açma ve Çaışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 6. maddesi uyarınca Tapu Müdürlüğüne proje ibrazı, yönetim planı, LİHKAB tarafından düzenlenmiş olan zemin tespit tutanağı gibi belgeler sunularak ilgili tapu idaresine başvurulmak suretiyle taşınmazın tapudaki cinsinin işyeri (giyim satış yeri) olarak değiştirilmesi gerektiği, salt taşınmaz için ticari vasıfta yapı kayıt belgesi düzenlenmesinin bu manada tek başına yeterli olmayacağının anlaşıldığı, dava dosyasında taşınmazın bizzat işyeri vasfı ile kullanılmasına dair kat maliklerinin muvafakatinin de olmadığı hususları birlikte değerlendirildiğinde, dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davanın dava açma süresi içinde açılmadığı, dava açılmadan önce idarelerine başvurulmadığı, dava dilekçesinin yeterli açıklıkta ve anlaşılır olmadığı hususları belirtilerek dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki İdare Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun, dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihlerde yürürlükte bulunan haliyle, "Dava Açma Süresi" başlıklı 7. maddesinde; dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gün olduğu; bu sürelerin idari uyuşmazlıklarda; yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlayacağı hükmüne; "Sürelerle İlgili Genel Esaslar" başlıklı 8. maddesinde; sürelerin, tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı hükmüne; "İdari makamların sükutu" başlıklı 10. maddesinde; ilgililerin, haklarında, idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabileceği ve 60 gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılarak, bu altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilecekleri; "Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinde; idari dava açmadan önce ilgililerin, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılmasını üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde isteyebileceği ve bu başvurunun, işlemeye başlamış olan dava açma süresini durduracağı, 60 gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı ve isteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde, dava açma süresinin yeniden işlemeye başlayacağı ve başvurma tarihine kadar geçmiş sürenin de hesaba katılacağı; 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendinde; dilekçelerin süre aşımı yönünden inceleneceği, aynı maddenin 6. fıkrasında; 3. fıkrada belirtilen hususların ilk incelemeden sonra tespit edilmesi halinde de davanın her safhasında 15. madde hükmünün uygulanacağı, 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise; davada, süre aşımı bulunması halinde davanın reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.
Yukarıda aktarılan hükümler uyarınca; idari davalarda dava açma süresinin başlangıç tarihi; idari işlemin tebliğ, yayın veya ilan tarihidir. Ancak Kanunda öngörülen bu durumların söz konusu olmadığı hallerde, ilgililerin dava konusu işlemi öğrenme tarihinin iyiniyet kuralları çerçevesinde, olayın özelliği ve niteliği gözönünde tutulmak suretiyle yargı organınca belirleneceği kuşkusuzdur. İdari işlemin usulüne uygun tebliği ve bütün unsurlarıyla ilgililer tarafından öğrenilmesi; ilgililerin dava açma haklarını kullanmalarını ve açılan davanın da gereği gibi yargı mercileri önüne getirilebilmesini doğrudan etkiler. Bu anlamda; bir idari işlemin iptali istemiyle açılan davada usul ve esas yönünden hukuki denetim yapılabilmesi; işlemin içeriğinin tebliğe veya duyuruya ilişkin olarak düzenlenen belgeden kuşkuya yer vermeyecek şekilde açıkça anlaşılabilmesi halinde mümkündür.
Dosyasının incelenmesinden; dava konusu işyerinin bulunduğu apartmanın 5 numaralı bağımsız bölümünün maliki ve sakini olan davacı tarafından, davaya konu işyerine Fatih Belediye Başkanlığınca yapı kayıt belgesine istinaden verilmiş olan ... tarih ve ... sayılı "Giyim satış yeri" konulu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatının; hukuka uygun verilmediği, davaya konu mesken niteliğindeki bağımsız bölümün usulsüz şekilde iç ve dış cephe duvarlarının kırılarak dükkana çevrildiği, şikayetlerine rağmen Fatih Belediye Başkanlığınca gereğinin yerine getirilmediği iddiasıyla anılan işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali istemiyle 16/06/2020 tarihli dilekçeyle İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığına başvurulduğu, başvuruya İBBB İmar ve Şehircilik Daire Başkanlığı İmar Müdürlüğü tarafından verilen ... tarih ve ... sayılı "...sözkonusu yere ilişkin düzenlenen yapı kayıt belgesinin geçerli olup olmadığı hakkında görüşünüzün Başkanlığımıza ve Fatih Belediye Başkanlığı'na bildirilmesi" içerikli 02/07/2020 tarihinde tebliğ alınan cevabın, kesin olmayan cevap sayılarak, Fatih Belediye Başkanlığı tarafından düzenlenen işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali istemiyle, 26/08/2020 tarihinde bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Bu durumda; uyuşmazlık konusu işyerinin, davacıya ait taşınmazla aynı binada olması, davacının aynı yerde ikamet ediyor olması, öte yandan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 11. maddesi gereği işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının işyerinde herkesin görebileceği şekilde asılması zorunluluğu karşısında, hayatın olağan akışı gereği davaya konu işyeri açma ve çalışma ruhsatının verildiği tarih olan 26/09/2019 tarihinden itibaren 60 gün içerisinde ya doğrudan doğruya dava açılması veya aynı süre içerisinde 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesi uyarınca, ruhsatın iptali istemiyle davalı idareye başvurularak, talebin reddi üzerine de kalan süre içerisinde dava açılması gerekirken, 26/08/2020 tarihinde açılan iş bu davanın süresinde olmadığı, bu sebeple davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği sonucuna varıldığından, temyize konu İdare Dava Dairesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Temyiz isteminin kabulüne,
2. Temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdare Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 27/02/2024 tarihinde oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.

(X) KARŞI OY :
3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 4. maddesinde, "3 üncü maddede belirtilen merciler, iznin verilmesi için yapılacak beyan ve incelemelerde aşağıda öngörülen genel kriterlere göre düzenlenecek yönetmeliği esas alırlar.
a) İnsan sağlığına zarar vermemek,
b) Çevre kirliliğine yol açmamak,
c) Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak."; 6. maddesinde, "İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri, 3 üncü maddede belirtilen merciler tarafından ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına ruhsatın veriliş tarihini izleyen bir ay içinde kontrol ettirilirler. Bu süre içinde kontrol ettirilmemesi halinde, ilgili, çalışma ruhsatı almış sayılır ve kontrol görevini süresinde yerine getirmeyen kamu görevlileri hakkında yasal hükümler uygulanır.
Ruhsat verilmesini takiben yapılacak kontrol ve denetimlerde, 4 üncü maddede belirtilen yönetmelikte öngörülen kriterlere aykırı beyan ve durumun tespiti halinde; verilmiş olan ruhsat, ilgili mevzuattaki hükümler çerçevesinde yetkili merci veya mülki idare amirince iptal edilerek işyeri kapatılır ve ilgililer hakkında ayrıca işlem yapılır." kuralına yer verilmiştir.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 13. maddesinde, "İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri, yetkili idareler tarafından ruhsatın verildiği tarihten itibaren en geç bir ay içinde kontrol edilir. İşyerinin bu süre içinde kontrol edilmemesi halinde ruhsat kesinleşir. Kontrol görevini yerine getirmeyen yetkili idare görevlileri hakkında kanunî işlem yapılır.
İşyeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesinden sonra yapılacak denetimlerde mevzuata uygun olmayan unsurların ve noksanlıkların tespiti halinde, işyerine bu noksanlık ve hatalarını gidermesi için bir defaya mahsus olmak üzere onbeş günlük süre verilir.
Verilen süre içinde tespit edilen noksanlık ve aykırılıklar giderilmediği takdirde, ruhsat iptal edilerek işyeri kapatılır. Ayrıca ilgililerin yalan, yanlış ve yanıltıcı beyanı varsa haklarında kanunî işlem yapılır." düzenlemesi getirilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 2. fıkrasında; idari yargı yetkisinin idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olduğu, idari mahkemelerin yerindelik denetimi yapamayacakları, yürütme görevinin kanunlar ile gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremeyecekleri; 20. maddesinde, Danıştay, bölge idare mahkemeleri ile idare ve vergi mahkemelerinin, bakmakta oldukları davalara ait her türlü incelemeyi kendiliğinden yapacakları hükme bağlanmıştır.
Yukarıda yer verilen düzenlemede, işyeri açma ve çalışma ruhsatı alınan işyerlerinde, ruhsat verilmesinden sonra yapılacak denetimlerde mevzuata uygun olmayan unsurların ve noksanlıkların tespiti halinde, işyerlerine bunların giderilmesi için bir defaya mahsus onbeş gün süre verileceği, verilen süre içinde bu noksanlık ve aykırılıkların giderilmediği takdirde işyeri açma ve çalışma ruhsatının idarece iptal edileceği öngörülmüştür.
İdarenin kendiliğinden yapacağı kontrol ve denetim dışında işyerlerinin faaliyeti nedeniyle menfaatleri ihlal edilenler tarafından yapılacak şikayet, ihbar veya iddia başvurularını da değerlendirmesi durumunda yukarıda anılan mevzuat hükümlerini uygulayarak söz konusu noksanlık ve aykırılıkların giderilmesi için işyerine onbeş günlük süre vermesi gerekeceği tabii olup, aksi halde, yani böyle bir başvuru yapılmadan doğrudan dava açılması durumunda ruhsat sahiplerine mevzuatta tanınan sürenin verilmemesi ve idari yargı yerlerince dava konusu edilen ruhsatın doğrudan iptali sonucuna gidilmesi gibi bir durumla karşı karşıya kalınacaktır. Bu halde, idari davaya konu edilmeden, idari aşamada çözülebilecek bir konunun, idari yargıya taşınması ve idari yargı yerlerince idarenin yerine geçilerek idari eylem ve işlem niteliğinde yargı kararı verilmesinin önüne geçilmesi için, bu tür davalarda öncelikle mevzuatın idareye ve ilgililere tanıdığı idari usul yolunun tüketilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Ayrıca, ruhsat iptali istemiyle idareye başvurulmadan doğrudan açılacak davalarda verilecek iptal kararlarının uygulanmasında da, idarenin ruhsat sahiplerine verebileceği onbeş günlük süre uygulamasının mümkün olmaması gibi bir sonuç ortaya çıkacaktır. Ancak, ilgililerin işyeri ruhsatının iptal edilmesi istemiyle idareye başvurmaları, sonrasında başvuruların reddi yolundaki işlemin iptali istemiyle açacakları davalarda verilecek iptal kararları doğrudan ruhsat iptali sonucunu doğurmayacağı için idarelerin mevzuatta öngörülen onbeş günlük süreyi uygulama olanağı da her zaman söz konusu olacaktır.
Davacı tarafından her ne kadar davaya konu işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali istemiyle 16/06/2020 tarihli dilekçeyle İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığına başvurulmuşsa da, işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline ilişkin başvurunun, ruhsatı düzenlemiş olan Fatih Belediye Başkanlığı'na yapılması gerektiğinden, yetkisiz makama yapılan başvurunun dikkate alınamayacağı açıktır.
Bu durumda, yukarıda belirtilen Yönetmelik'e göre herhangi bir işlem tesis edilmeksizin ve işyerine bir süre verilmeksizin, idari işlem mahiyetinde doğrudan ruhsat iptali yolunda verilen kararda hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna ulaşılmakla, davalı idarenin temyiz isteminin kabulüyle, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği görüşüyle, Dairemiz kararına gerekçe yönünden katılmıyorum.