DANIŞTAY 4. DAIRE

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/6618 E.  ,  2023/6299 K.
"İçtihat Metni"T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/6618
Karar No : 2023/6299

DAVACI : …
DAVALILAR : 1- …
2- … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
3- … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU : Davacı tarafından Gaziantep ili, Şahinbey İlçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No:… adresinde bulunan ekmek fırınının devralınması amacıyla yapılan başvurunun reddine ilişkin Şahinbey Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı işleminin ve bu işlemin dayanağı olan 26/11/2014 tarih ve 29187 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesi ile ana Yönetmelik'e eklenen geçici 3. maddenin "İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." şeklindeki son cümlesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : 17/09/2017 tarihinde fırın devri istemi ile başvurulduğunu, ancak, Şahinbey Belediye Başkanlığı tarafından başvurunun İşyeri Açma ve Çalışma Rubsatlarına İlişkin Yönetmelik'in geçici 3. maddesindeki, "Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kultanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak firınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez.” şeklindeki düzenlemeye dayanılarak reddedildiği, düzenlemenin kanuni dayanağının bulunmadığı, çalışma özgürlüğünün sınırlandığı, hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmadığı ileri sürülmüştür.

DAVALILARIN SAVUNMALARI :
Davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından (davalı Cumhurbaşkanlığı temsilen), davanın süresinde açılmadığı, Planlı Alanlar İmar Yönetmeliğine tabi yapılaşmalarda, ekmek fırınlarının ayrık nizam yapılaşma bölgelerinde ve müstakil olarak yapılması gerektiği, dava konusu edilen madde ile mevcut fırınların, devredilmemek kaydıyla kullanılmasına imkân tanındığı, ekmek fırınlarının ayrık nizam yapılaşma bölgelerinde ve müstakil yapılarda yapılmasının teşvikinin amaçlandığı; sanayi, tarım ve diğer işyerleri ile her türlü işletmelere, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesi işlerinin sadeleştirilmesi ve kolaylaştırılması amacıyla 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 17/6/1989 tarih ve 20198 sayılı Resmi Gazete'de yayımımlanarak yürürlüğe girdiği; ülkemizin deprem kuşağında bulunduğu, depremlerde, depremin şiddeti ile birlikte çarpık yapılaşmanın da bir sonucu olarak çok sayıda vatandaşımızın enkaz altında kalarak hayatlarını kaybettiği, Bakanlıklar ile birlikte diğer kamu, kurum ve kuruluşlarımızca da çok sayıda mevzuat yürürlüğe konularak gerekli önlemlerin hızla alınmaya başlandığı, bu çerçevede, anılan Yönetmelik'te değişikliğe gidilerek, ekmek üretimi amacıyla açılacak firınların özel yapı şekline uygun ve bu amaca tahsisli ayrık nizamlarda açılmasının öngörüldüğü, bu faaliyetten etkilenmesi muhtemel konut sakinleri ve civarında bulunan yapıların da korunmasının hedeflendiği, hâlihazırda bina altlarında üretim yapan fırınların yüksek ısıdan kaynaklı olarak binanın statik yapısına zarar verdiği, küçük şiddetli sarsıntılar da dahi bu binaların, orada oturan insanlar için risk oluşturduğu, halkın can ve mal emniyetini temin etmek, muhtemel tehlikelere karşı önlem almak, sağlıklı ve sürdürülebilir bir çevrede güvenli yaşam alanları oluşturmak idarelerin başlıca görevlerinden olup, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile fırınlar için ayrık nizamda ve müstakil bina şartı getirilerek, konut altlarında ve uygunsuz yerlerde ekmek üretimi yapılmasının önlenmesi ve sağlıklı yapılarda üretim yapılarak insanların can ve mal güvenliğinin tehdit edilmesinin önlenmesinin amaçlandığı, bu amaçla 25/07/2010 tarih ve 27652 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (m) bendi ile Büyükşehir belediyesi ile nüfusu 100.000'i geçen belediye sınırları içinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip ...market, ...market, ...market ve ...market gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.) hükmünün yürürlüğe konulduğu; ancak, “büyükşehir” ve “nüfus" kriterlerinin kanuni dayanağının bulunmaması ve halihazırda bina altlarında faaliyet gösteren ekmek fırınları için geçiş hükümleri konulmaması gerekçesiyle Danıştay Sekizinci Dairesinin 25/06/2014 tarih ve E:2010/9072, K:2014/5707 sayılı kararı ile söz konusu düzenlemenin iptal edildiği, anılan yargı kararı çerçevesinde; 26/11/2014 tarih ve 29187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına ilişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile eklenen (m) bendinde “Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alişveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü slana sahip ...market, ...market, ...market ve ...market gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan firinlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmeaz.)," hükmü getirilerek büyükşehir ve nüfus sınırlaması kaldırılmış, ayrıca Yönetmeliğe eklenen geçici 3. madde ile yapılan "Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak firinlarda ayrık nizamda müstakli bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek firınları devredilemez." düzenlemesi ile de imar mevzuatına uygun olarak inşa edilen hallhazırdaki ekmek fırınları için geçiş hükümlerinin yürürlüğe konulduğu, öte yandan; yapılan değişiklik ile birlikte hali hazırda bina altlarında faaliyet gösteren ya da imar mevzuati çerçevesinde firın amaçlı inşa edilen ve bu kapsamda alınması gereken yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi ile tapu tescil işlemleri yapılan fırınların kazanılmış haklarının korunarak faaliyetine devam edebilmesinin amaçlandığı, ancak, müktesep hakların korunmasının, işletmenin devir edilmesinde söz konusu olamayacağı belirtilerek, düzenlemenin hukuka aykırı olmadığı ve davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
Davalı Şahinbey Belediye Başkanlığı tarafından, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in geçici 3. maddesinde, işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınlarının devredilemeyeceğinin düzenlendiği, bahse konu işyerinin ayrık nizamda bulunmadığından, mevzuata göre tesis edilen dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemede idarenin açık bir takdir hatası bulunmadığı gibi takdir yetkisinin ölçüsüz kullanılmadığı, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmediği, bu düzenleme uyarınca tesis edilen bireysel işlem yönünden de hukuka aykırı bir unsurun bulunmadığı anlaşılmakla, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, Gaziantep ili, Şahinbey ilçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No:… adresinde bulunan ekmek fırınını devralmak amacıyla davacı tarafından yapılan başvurunun reddine ilişkin Şahinbey Belediye Başkanlığı Ruhsat ve Denetim Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin ve bu işlemin dayanağı olan 26/11/2014 tarih ve 29187 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesi ile ana Yönetmelik'e eklenen geçici 3. maddenin "İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." şeklindeki son cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 35. maddesinde, herkesin, mülkiyet hakkına sahip olduğu, bu hakkın, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabileceği öngörülmüştür. Yine Anayasanın 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunlar ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla yönetmelik çıkarabileceği hükme bağlanmıştır.
İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, Yönetmeliğin, sıhhî ve gayrisıhhî işyerleri ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetlenmesine dair iş ve işlemleri kapsayacağı belirtildikten sonra "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, 4/7/1934 tarihli 2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanunu, 14/6/1989 tarihli ve 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun, 12/4/2000 tarihli ve 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu, 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununa dayanılarak hazırlanmıştır."hükmü yer almıştır.
Dava konusu edilen Geçici 3. Maddesinde i"Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." hükmüne yer verilmiştir.
İdarelerin halk sağlığı ve güvenliğini sağlama amacıyla belirli kurallar ve kriterler getirmeleri mümkündür. Ancak, bu kuralların uyuşmazlıkta olduğu gibi Yönetmelik ile düzenlenmesi durumunda, Yönetmeliğin yasal dayanağının bulunması ya da bu konuda üst hukuk normlarında düzenleyici işlem tesisine yetki vermesi gerektiği açıktır.
Uyuşmazlık bu kapsamda değerlendirildiğinde, dava konusu Yönetmelik maddesi ile ülkemizde en çok tüketilen gıda maddelerinden biri olan ekmek ve ekmek çeşitlerinin üretiminden tüketicilere ulaşıncaya kadar halk sağlığının ve güvenliğinin korunması amacının gerçekleştirilmesi için sağlık ve çevre şartlarına göre belirli standartların sağlanabilmesine yönelik koşullar getirildiği, bu tür işyerlerinin kamu sağlığı ve güvenliği bakımından müstakil bina ve ayrık nizamda bulunması koşulu getirilerek de kamu yararının amaçlandığı anlaşılmakla beraber, ruhsatta belirtilen faaliyet konusunun değişmemesi kaydıyla ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınlarının devredilemesini engelleyen bu düzenlemenin yasal bir dayanağının bulunmadığı görülmektedir.
Söz konusu yönetmelik maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesini "ekmek fırını" şeklinde alan ve tapu senedine işleten taşınmaz malikleri yönünden düzenleme yapılırken ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınlarının devredilemeyeceğine ilişkin objektif kriterler getirilmeyerek mülkiyet hakkının kısıtlandığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda, yasal dayanağı bulunmayan ve aynı hukuki durumda olanlara ayrık nizamda müstakil binada bulunan ekmek fırını işletmecileri ile ayrık nizamda bulunmayan ekmek fırını işletmecilerine ilişkin farklı kriterler getiren ve mülkiyet hakkının kullanılmasını kısıtlayan dava konusu düzenleyici işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Kaldı ki, devir sonrası ruhsatta belirtilen faaliyet konusunun değiştirilmek istenilmesi durumunda, devralan kişi veya işyeri sahibinin ölümü halinde kanuni mirasçıları tarafından yapılacak başvuru üzerine işyeri açma ve çalışma izin belgesinin, ruhsat vermeye yetkili birimler tarafından devredilen yerin fiziki, teknik ve hukuki yönden faaliyet konusunun değiştirilip değiştirilemeyeceği hususunda yapacakları değerlendirme sonucu verilebileceği de açıktır.
Davacının açık adresini belirterek ekmek fırını devralmak istediğini devir işleminin yapılıp yapılmayacağı hususunda yaptığı başvurunun, dava konusu edilen Yönetmeliğin Geçici 3. Maddesinden bahisle söz konusu ekmek fırınının 10.11.2014 tarihinden önce ruhsatlandırıldığı, ancak fırın ayrık nizamda bulunmadığından ruhsatın devredilmesine imkan bulunmadığı gerekçesiyle reddine dair Şahinbey Belediye Başkanlığı Ruhsat ve Denetim Müdürlüğü'nün 18.09.2019 tarih ve 42844 sayılı işlemi yönünden ise, işbu işlemin dayanağı Yönetmelik maddesinde hukuka uyarlık bulunmadığından davacının başvurusunun anılan gerekçesiyle reddinde de hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemlerde hukuka uyarlık bulunmadığından iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 29/10/2021 tarih ve 31643 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 2. maddesi uyarınca davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığındaki "Çevre ve Şehircilik" ibaresinin "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirilmesi nedeniyle Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı şeklinde düzeltilerek, süre itirazı yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :

Gaziantep ili, Şahinbey İlçesi, … Mahallesi, … Caddesi, No:… adresinde ekmek fırını olarak faaliyet göstermek amacıyla dava dışı kişi adına 16/12/2009 tarihli "Francala imalatı" ruhsatı düzenlenmiştir.
Davacı, 17/09/2017 tarihinde Şahinbey Belediye Başkanlığına başvurarak, anılan ruhsatın devrini talep etmiştir.
Şahinbey Belediye Başkanlığı tarafından … tarih ve … sayılı işlemiyle, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in geçici 3. maddesine yer verilerek, söz konusu ekmek fırınının 10/11/2014 tarihinden önce ruhsatlandırıldığı, ancak fırının ayrık nizamda müstakil binada bulunmadığından, ruhsatın devredilmesine imkan bulunmadığı belirtilerek, davacının talebi reddedilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE
İlgili Mevzuat:
Anayasa'nın 124. maddesinde, "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralına yer verilmiştir.
3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 4. maddesinde, "3 üncü maddede belirtilen merciler, iznin verilmesi için yapılacak beyan ve incelemelerde aşağıda öngörülen genel kriterlere göre düzenlenecek yönetmeliği esas alırlar.
a) İnsan sağlığına zarar vermemek,
b) Çevre kirliliğine yol açmamak,
c) Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak." kuralı yer almıştır.
10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, "e) Üçüncü sınıf gayrisıhhi müessese: Meskenlerin ve insanların ikametine mahsus diğer yerlerin yakınında kurulabilmekle birlikte sıhhi yönden denetim altında bulundurulması gereken işyerlerini, ... ifade eder" düzenlemesine yer verilmiş iken, 13/04/2007 tarih ve 26492 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle üçüncü sınıf gayrisıhhi müessesenin tanımı değiştirilmiş ve " e) Üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese: Meskenlerin yanında açılabilmekle beraber yalnız sıhhî nezarete tabi tutulması gereken işyerlerini, ...ifade eder" düzenlemesine yer verilmiştir. Anılan değişikliğin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesinin 21/04/2009 tarih ve E:2007/9829, K:2009/2682 sayılı kararıyla, "idarelerin daha önce yaptıkları düzenlemeleri hukuken geçerli sebeplerle (üst normlardaki, sosyal ve iktisadi koşullardaki değişiklikler gibi) değiştirebileceği, insan sağlığı ve çevreyle ilgili konularda yapılacak olan değişiklikliklerde Anayasanın 56. maddesi hükmünün öncelikle gözönünde tutulması, önceki düzenlemelerde yer alan tanımlamalarda daraltıcı düzenlemelere gidilmesi halinde, bunu hukuken haklı kılabilecek gerekçelerin kesinlikle ortaya konulması gerektiği; gayrisıhhi müesseseler ile insan sağlığı ve çevre ilişkisinde önceliğin insan sağlığı ve çevrenin korunması olduğu, bu hususun bu konudaki idari düzenlemelerin ortak amacını oluşturması gerektiği, dava konusu Yönetmelik değişikliği ile önceki düzenlemenin aksine "insan ikametine mahsus diğer yerlerde" gayrisıhhi müesseselerin kurulabilmesine, müesseseler arasında hiçbir ayrım yapılmaksızın olanak sağlandığı ve davalı idare tarafından da bu konudaki değişikliğe ilişkin hukuken geçerli bir açıklamada bulunulmadığının anlaşıldığı; bu itibarla, insan sağlığını ihlal edici nitelikte bulunan söz konusu bu değişiklikte hukuka uyarlık görülmediği" gerekçesiyle, 13/04/2007 tarih ve 26492 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesinde yer alan üçüncü sınıf gayrisıhhi müesseselerin tanımına ilişkin düzenlemenin iptaline karar verilmiş, bu karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01/04/2013 tarih ve E:2009/1661, K:2013/1164 sayılı kararıyla onanmış, daha sonra, 17/04/2021 tarih ve 31457 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesi ile "e) Üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese: Konutların ve insan ikametine mahsus diğer yerlerin yanında açılabilmesi için sıhhî nezarete tabi tutulması yeterli olan müesseseleri," şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
Anılan Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması," işyeri ruhsatı verilmesi için aranan genel şartlar arasında sayılmıştır. Anılan Yönetmelik maddesine, 25/07/2010 tarih ve 27652 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'le (m) bendi eklenmiş ve "Büyükşehir belediyesi ile nüfusu 100.000’i geçen belediye sınırları içinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip ...market, ...market, ...market ve ...market gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)," düzenlemesi getirilmiştir.
Yönetmelik'in 5. maddesine eklenen (m) bendinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesinin 25/06/2014 tarih ve E:2010/9072, K:2014/5707 sayılı kararıyla, hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verilmesi üzerine, 26/11/2014 tarih ve 29187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'le bu bent, "Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m² ve üstü alana sahip ...market, ...market, ...market ve ...market gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)" şeklinde yeniden düzenlenmiş olup, geçici 3. maddesi ile "(Ek: 10/11/2014-2014/7002 K.) Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." düzenlemesi getirilmiştir.
Danıştay Sekizinci Dairesinin 25/07/2010 tarih ve 27652 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'le ana Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (m) bendi hakkında verdiği iptal kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 23/12/2015 tarih ve E:2014/3722, K:2015/5499 sayılı kararı ile bozulmuş, Danıştay Onuncu Dairesinin 04/11/2019 tarih ve E.2019/914, K:2019/7372 sayılı kararıyla bozmaya uyularak davanın reddine karar verilmiştir.
Dava konusu Yönetmelik Maddesinin incelenmesi :
Dava konusu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in geçici 3. maddesinde yer alan "işyeri açma ve çalıştırma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." ibare yönünden;
Yukarıda yer verilen Kanun maddesinde idareye, insan sağlığına zarar vermemek, çevre kirliliğine yol açmamak, yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunmasıyla ilgili düzenlemelere aykırı davranmama şeklindeki genel ölçütlere göre işyeri açma ve çalışma izni verilmesine ilişkin bir yönetmelik ile esasların belirlenmesi konusunda idareye takdir yetkisi tanınmıştır.
Bu durumda, aynı hukuki durumda bulunan işyerleri (ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları) hakkında yapılan düzenlemede kazanılmış hakların gözetildiği, ayrıca yapılan düzenlemenin, ayrık nizamda ve müstakil bina şartını sağlamayan yapılar için bundan sonraki aşamalarda verilecek ruhsatlar açısından, ekmek ve çeşitlerinin üretiminden tüketicilere ulaşıncaya kadar insan sağlığı ve güvenliğinin korunması amacıyla kamu düzeninin ve eşitlik ilkesinin sağlanmasına yönelik olduğu anlaşılmakla, idarenin açık bir takdir hatası bulunmadığı gibi takdir yetkisinin ölçüsüz kullanılmadığı, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Dava konusu bireysel işlemin incelenmesi;
İşyeri açma ve çalışma ruhsatının verilebilmesi ya da devri için, imar mevzuatının öngördüğü koşulların yanı sıra, işyerlerinin ruhsatlandırılmasına yönelik mevzuatın öngördüğü koşulların da sağlandığının ortaya konulması gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen Yönetmelik düzenlemesi gereği, işyeri açma ve çalışma ruhsatının düzenlenebilmesi ya da devri için ekmek fırının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binada bulunması gerekmektedir.
Söz konusu işyerinde daha önce ekmek fırını olarak faaliyette bulunmak amacıyla ruhsat düzenlenmiş olması her koşulda bu ruhsatın devredilebileceği ya da davacının bu konudaki kazanılmış hakkının başkasına devredilebileceği anlamına gelmemektedir.
Uyuşmazlıkta, Gaziantep ili, Şahinbey İlçesi, ... Mahallesi, ... Caddesi, No:... adresinde daha önce ekmek fırını olarak faaliyet gösterdiği anlaşılan işyerinin, ayrık nizamda yer almadığı anlaşıldığından, davacı tarafından yapılan, anılan adresteki fırının işyeri açma ve çalışma ruhsatının devrine izin verilmesine ilişkin başvurunun reddine yönelik Şahinbey Belediye Başkanlığının ... tarih ve ... sayılı işleminde, dayanak mevzuat düzenlemelerine ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 15/11/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.