DANIŞTAY 4. DAIRE

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/6617 E.  ,  2023/6298 K.
"İçtihat Metni"T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/6617
Karar No : 2023/6298

DAVACI: …
VEKİLİ: Av. …

DAVALILAR:
1- …
VEKİLİ: Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürü …

2- … Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …

3- … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ: Av. …

DAVANIN KONUSU: Davacı tarafından Bursa ili, Yıldırım İlçesi, … Mahallesi, … Sokak No:… adresinde ekmek fırını olarak faaliyet gösteren işyeri için adına işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmesi talebiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin Yıldırım Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı işleminin ve bu işlemin dayanağı olan 26/11/2014 tarih ve 29187 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 2. maddesi ile ana Yönetmelik'e eklenen geçici 3. maddenin "İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." şeklindeki son cümlesinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI: Dava konusu ekmek fırınına 1987 yılında inşaat ruhsatı ile birlikte çalışma ruhsatı verildiği, işyerinin bulunduğu binanın yapıldığı dönemde, mevzuatın aradığı şartları taşıdığı; ancak belediyenin imar ve inşaat uygulamaları nedeniyle bu özelliğini yitirdiği, binanın ilk sahibine verilen işyeri açma ve çalışma ruhsatının, işyeri sahibinin mülkiyet hakkına dayanarak işyerini devrettiği kişiye verilmemesinin eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALILARIN SAVUNMALARI:
Davalı Cumhurbaşkanlığı tarafından, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in geçici 3. maddesinin birinci cümlesi yönünden davacının ehliyetinin bulunmadığı, önceki mevzuat döneminde faaliyet gösteren fırınların devri konusunda sınırlama getirilmesinde üst hukuk normlarına aykırı bir yön bulunmadığı, davacının Yönetmelik hükmünün yürürlüğe girmesinden sonra yaptığı iş yeri açma ve çalışma ruhsatı başvurusunun mevcut Yönetmelik hükümleri çerçevesinde değerlendirilmesinin eşitlik ilkesi ve mülkiyet hakkına aykırılık teşkil etmediği savunulmuştur.
Davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Dğeişikliği Bakanlığı tarafından, davanın süresinde olmadığı, fırınların yüksek ısıdan dolayı binanın statik yapısına zarar vermesi nedeniyle konut sakinleri ve civarda bulunan yapıların korunması amacıyla ayrık nizam, müstakil bina şartının getirildiği, Yönetmelik'in geçici 3. maddesinin ikinci cümlesinin hak kaybına yol açmadığı savunulmuştur.
Davalı Yıldırım Belediye Başkanlığı tarafından, davacının işyeri açma ve çalışma ruhsatı almadan ekmek fırını işlettiğinin tespiti üzerine, encümen kararı ile idari para cezası ve kapatma kararı verildiği, işyerinin 09/10/2017 tarihinde kapatıldığı, bu işlemlere altmış gün içinde dava açılmadığı için davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ: Dava konusu düzenlemede idarenin açık bir takdir hatası bulunmadığı gibi takdir yetkisinin ölçüsüz kullanılmadığı, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmediği, bu düzenleme uyarınca tesis edilen bireysel işlem yönünden de hukuka aykırı bir unsurun bulunmadığı anlaşılmakla, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ: Dava, … Mahallesi, … Sokak No:… … adresindeki ekmek fırının işletilmesine yönelik çalışma ruhsatının davacı adına düzenlenmesi için yapılan başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin ve bu işleme dayanak teşkil eden İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin geçici 3. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
17/06/1989 tarih ve 20198 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 2. maddesinde, "Bu Kanun hükümleri;(...) e) (Ek: 24/6/1995 - KHK - 560/21 md.) 1 inci, 2 nci ve 3 üncü sınıf gıda maddesi üreten gayri sıhhi müesseselere.(...) Uygulanmaz." hükmüne yer verilmiş, 4. maddesinde, 3. maddede belirtilen mercilerin, iznin verilmesi için yapılacak beyan ve incelemelerde, a) İnsan sağlığına zarar vermemek, b) Çevre kirliliğine yol açmamak, c) Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak kriterlerine göre düzenlenecek yönetmeliğin esas alınacağı hükme bağlanmıştır.
Dava konusu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik ise iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarının verilmesinde uygulanacak esas ve usûlleri düzenlemek amacı ile 10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrası e) bendinde, Üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese tanımına yer verilmiş, 19/03/2007 tarihli değişiklikle yeniden düzenlenmiştir. Üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese: "Meskenlerin yanında açılabilmekle beraber yalnız sıhhî nezarete tabi tutulması gereken işyerlerini ifade eder" şeklinde tanımlanmıştır. Aynı Yönetmeliğin "Gayrisıhhi Müesseseler Listesi" başlıklı Ek-2 cetvelinin (C) bölümünün 6.19 no'lu sırasında ise "günlük üretimi 1000 kg/günden az olan ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri üreten büyükşehir belediyesi sınırları içinde en az 250 m², büyükşehir belediyesi olmayan illerde en az 200 m², köy, belde ve ilçe belediye sınırları içinde en az 100 m² olması zorunlu yerler", üçüncü sınıf gayrisıhhi müesseseler arasında sayılmıştır.
Aynı Yönetmeliğin 5. maddesinde, İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerlerinin taşımak zorunda olduğu şartlar belirlenmiş, 1. fıkrası c) bendinde, Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması" kuralına yer verilmiş, aynı fıkranın (m) bendinde, (10/11/2014-2014/7002 K. değişik) Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.) kuralı getirilmiştir.
Anılan Yönetmelik ile üçüncü sınıf gayri müessese tanımı kapsamında, üretim ve m2 büyüklükleri itibariyle yer alan ekmek fırınları için yapı kullanma izninin alınmış olmasının yanısıra alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlar hariç bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması şartı benimsenmiştir. Mülga Gayri Sıhhi Müesseseler Yönetmeliğinde de, "Üçüncü sınıf gayri sıhhi müesseseler", Meskenlerin ve insanların ikametine mahsus diğer yerlerin yakınında kurulabilmekle beraber sıhhi denetim altında tutulması gereken müesseseler olarak tanımlanmış ve bu sınıf içerisinde "Ekmek ve simit vb. fırınları" na da yer verilmiştir.
13/04/2007 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile yapılan değişikliğin iptali istemiyle Danıştay Sekizinci Dairesinin E:2007/9829 esas sayısında açılan davada; "idarelerin daha önce yaptıkları düzenlemeleri hukuken geçerli sebeplerle (üst normlardaki, sosyal ve iktisadi koşullardaki değişiklikler gibi) değiştirebileceği, insan sağlığı ve çevreyle ilgili konularda yapılacak olan değişiklikliklerde Anayasa'nın 56. maddesi hükmünün öncelikle göz önünde tutulması, önceki düzenlemelerde yer alan tanımlamalarda daraltıcı düzenlemelere gidilmesi hâlinde, bunu hukuken haklı kılabilecek gerekçelerin kesinlikle ortaya konulması gerektiği; gayrisıhhi müesseseler ile insan sağlığı ve çevre ilişkisinde önceliğin insan sağlığı ve çevrenin korunması olduğu, bu hususun bu konudaki idari düzenlemelerin ortak amacını oluşturması gerektiği, dava konusu Yönetmelik değişikliği ile önceki düzenlemenin aksine 'insan ikametine mahsus diğer yerlerde' gayrisıhhi müesseselerin kurulabilmesine, müesseseler arasında hiçbir ayrım yapılmaksızın, olanak sağlandığı ve davalı idare tarafından da bu konudaki değişikliğe ilişkin hukuken geçerli bir açıklamada bulunulmadığının anlaşıldığı; bu itibarla, insan sağlığını ihlal edici nitelikte bulunan söz konusu bu değişiklikte hukuka uyarlık görülmediği" gerekçesiyle dava konusu 13/04/2007 tarih ve 26492 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde yer alan birinci, ikinci ve üçüncü sınıf, gayrisıhhi müesseselerin tanımına ilişkin düzenlemelerin iptaline, diğer maddeler yönünden ise davanın reddine karar verilmiş, bu karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01/04/2013 tarih ve E:2009/1661, K:2013/1164 sayılı kararıyla onanmıştır. Henüz iptal kararı üzerine yeni bir düzenleme yapılmamıştır.
Aynı Yönetmeliğe 26/11/2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan Değişiklikle eklenen Geçici 3. maddesinde ise; (Ek: 10/11/2014-2014/7002 K.); "Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." kuralı getirilmiştir.
Düzenlemede, ekmek fırınlarının, bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması esas koşul olarak belirlenmiştir. Getirilen geçici madde ile 10 Kasım 2014 öncesi yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi yapıya uygun olarak düzenlenmiş ve tapu kütüğüne tescil edilmiş binalarda ilk defa açılacak fırınlarda, binanın ayrık nizamda olmasının aranmayacağının belirtilmesi esas kural ile çelişmektedir. Amaçlanan ekmek fırınlarına yönelik, halk sağlığı ve güvenliğinin korunması amacıyla, sağlık ve çevre koşullarına göre bir standart oluşturulması ise 2014 yılı öncesinde ekmek fırını açılacak binaların yapı ruhsatının ve yapı kullanma izninin bulunması ve tapu kütüğüne tescilli olması halinde ayrık nizam olup olmadığına bakılmayacak olması, esas kuralın istisnası olarak düzenlendiğini göstermekte, ancak bu istisna için hukuki bir gerekçe ortaya konulmamaktadır. Yine yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni ile tescilli bir binada ruhsatlı olarak işletilen ekmek fırını için ayrık nizam olmaması halinde devren işyeri açma ruhsatı verilmeyeceğini belirten madde hükmü de bu kez, aynı madde de yer alan bir önceki cümle ile çelişmektedir. Söz konusu geçici madde hükmünün ilk cümlesi ile, 2014 öncesi yapılmış yapı kullanma izinli ve tescilli binalarda fırın açılması hali ayrık nizamın dışında tutulmuş, bir başka deyişle ayrık nizam yapı özelliğini taşımayın bir binada, ilk defa fırın işletmeciliği yapılacak olması halinde izin verilmesi mümkün kılınmış iken, aynı durumdaki bir binada mevcut olan bir fırın işletmesi için devam uygun görülmemiştir. İdari düzenlemelerin uyuşmazlık doğurmaması ve uyuşmazlıklara çözüm getirmesi amacıyla hazırlandığı yani mevcut düzenlemeye aykırı olan hususları bugüne uygun hale getirmeyi ve bunu da bazen bir süreye bağlayarak ya da devir gibi bir sonraki aşamada gidermeyi hedeflediği göz önünde bulundurulduğunda, maddenin kendi içerisinde hukuki bütünlüğü sağlayamamasının, kuralın getiriliş amacı ile bağdaşmamaktadır.
Dava konusu işleme gelince,
Dava dosyasının incelenmesinden, davacı tarafından ekmek fırını olarak söz konusu işyerinin ruhsatsız olarak çalıştırıldığının 11/09/2017 tarihinde tespiti nedeniyle Belediye Encümeninin … tarihli ve … sayılı kararı ile işyerinin kapatılmasına karar verildiği, 09/10/2017 tarihinde kararın tebliğ edildiği, 10/12/2018 tarihinde işyerinin mühürlenerek faaliyetten men edildiği, 17/12/2018 tarihinde yapılan kontrolde mühür fekki ile faaliyete devam edildiğinin tespiti üzerine hakkında suç duyurusunda bulunulduğu, davacının 03/05/2019 tarihli dilekçe ile söz konusu işyeri için çalışma ruhsatı verilmesi başvurusunun, Yönetmeliğin 5/m bendi ve geçici 3. maddesi uyarınca reddedildiği, uyuşmazlığa konu 12/06/1987 tarihinde inşaasına başlanan yapı için 2 daire ve 1 fırın olarak 12/08/1993 tarihinde yapı kullanma izni verildiği, fırın olarak işletilen bu işyerinin daha sonra davacı tarafından kiralanarak fırın olarak işletilmeye başlanılması üzerine, ruhsatsız olarak faaliyette bulunulduğunun tespit edilmesi nedeniyle yapılan işlemler sonrası işyeri açma ruhsatı verilmesi için yapılan başvuru nedeniyle tesis edilen işlemin ve dayanağı Yönetmelik hükmünün iptali istemiyle bu davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Her ne kadar dava konusu işleme dayanak oluşturan Yönetmeliğin geçici 3. maddesi hükmünün çelişir ifadeleri nedeniyle hukuka uygun bulunmadığı kanaatine varılmış ise de, Yönetmeliğin ekmek fırınları için işyeri açma ruhsatı verilebilmesi için aradığı esas koşul, ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olmasıdır.
Uyuşmazlığa konu taşınmazın fırın kullanımına özgü yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi bulunması, anılan iş yerine her koşulda iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verileceği ya da iş yerinin kazanılmış hakkı olduğu anlamına gelmemektedir. İmar mevzuatının öngördüğü koşulların yanı sıra iş yerlerinin ruhsatlandırılmasına yönelik mevzuatın öngördüğü koşulların da sağlanması gerektiği kuşkusuzdur.
Davacı tarafından ruhsatsız olarak işletilmiş olan fırının bulunduğu binanın yapı kullanma izni bulunmakla birlikte,10 Kasım 2014 tarihinde yeniden yapılan düzenleme sonrasında bir işyerine fırın olarak çalışma ruhsatının yeniden verilebilmesi için aranılan koşulları taşıyıp taşımadığının değerlendirilmesi gerekmektedir. Ayrık nizamda müstakil bir binada bulunmayan ekmek fırını için çalışma ruhsatı verilmesi isteminin reddedildiği dikkate alındığında, idarece yapılan düzenlemeyle getirilen koşulu taşımadığı görülen bu işyeri için ruhsatın verilmemesinde mevzuata aykırılık bulunmamakta ise de; Yönetmelikte yapılan değişiklik öncesi aranan şartları taşımadığı halde ruhsatlı veya imar mevzuatına uygun ekmek fırını olarak inşa edilmiş ancak ayrık nizamda olmayan bir binada ruhsat verilmemiş ya da verilmiş olanların devir taleplerinin nasıl karşılanacağını ortaya koyan bir başka deyişle geçmiş dönemi mevcut koşullara uyumlaştıran bir düzenlemenin idarece yapılması gerekeceğinden, bu düzenleme yapıldıktan sonra davacının talebinin de bu kurala göre değerlendirilmesi gerekeceği kuşkusuz olup, bu aşamada davacının talebinin reddine yönelik olarak tesis edilen dava konusu işlemin iptalini gerektirir bir husus bulunmamaktadır.
Bu durumda, işletilecek fırının ayrık nizamda ve müstakil bir yapıda yer almaması nedeniyle iş yeri açma ve çalışma ruhsatının devrine ilişkin başvurusunun reddine dair işlemde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin geçici 3. maddesinin iptali, davanın uygulama işlemine ilişkin kısmının reddi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 29/10/2021 tarih ve 31643 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 2. maddesi uyarınca davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığındaki "Çevre ve Şehircilik" ibaresinin "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirilmesi nedeniyle Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı şeklinde düzeltilerek, gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Bursa ili, Yıldırım İlçesi, … Mahallesi, … Sokak No:… adresinde ekmek fırını olarak faaliyet gösterdiği anlaşılan işyeri için, adına işyeri açma ve çalışma ruhsatının düzenlenmesi talebiyle davacı tarafından Yıldırım Belediye Başkanlığına başvurulmuştur.
Yıldırım Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı işlemi ile, faal olan ekmek fırının devralınmasının İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 5. maddesinin (m) bendinde, ekmek fırınlarının ayrık nizamda ve müstakil binalarda açılmış olması gerektiğinin belirtildiği, yine Yönetmelik'in geçici 3. maddesinde, "işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınlarının devredilmez" denildiği, söz konusu fırının Yönetmelik'teki şartları sağlamadığının tespit edildiği belirtilerek, davacının başvurusu uygun görülmemiştir.
Bunun üzerine, bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE
USUL YÖNÜNDEN:
Davacının, adına ruhsat düzenlenmesini istediği işyeri için daha önce işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenip düzenlenmediğinin Danıştay Onuncu Dairesinin ara kararları ile sorularak bilgi ve belgelerin istenildiği, ancak gelen cevabı yazılarda ruhsata ilişkin harhangi bir bilgi ve belgeye yer verilmediği anlaşılmakla birlikte, söz konusu işyerinin daha önce ekmek fırını olarak faaliyet gösterdiği hususunda ihtilaf bulunmadığı, ruhsatsız da olsa kira sözleşmesi ile devralındığı anlaşılan fırın niteliğindeki işyeri için adına ruhsat düzenlenmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işleme dayanak alınan düzenlemenin iptalini istemekte davacının menfaatinin (ehliyetli) olduğu sonucuna varılmıştır.
Yine, davalı idarelerin süre itirazları yerinde görülmemiştir.

ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Anayasa'nın 124. maddesinde, "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralına yer verilmiştir.
3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun'un 4. maddesinde, "3 üncü maddede belirtilen merciler, iznin verilmesi için yapılacak beyan ve incelemelerde aşağıda öngörülen genel kriterlere göre düzenlenecek yönetmeliği esas alırlar.
a) İnsan sağlığına zarar vermemek,
b) Çevre kirliliğine yol açmamak,
c) Yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunması ile ilgili düzenlemelere aykırı davranmamak." kuralı yer almıştır.
10/08/2005 tarih ve 25902 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, "d) İkinci sınıf gayrisıhhî müessese: Müessesenin faaliyeti gerektirdiği takdirde meskenlerden ve insanların ikametine mahsus diğer yerlerden, inceleme kurulunca teklif edilip yetkili idare tarafından uygun görülecek bir mesafede faaliyette bulunması gereken işyerlerini, e) Üçüncü sınıf gayrisıhhi müessese: Meskenlerin ve insanların ikametine mahsus diğer yerlerin yakınında kurulabilmekle birlikte sıhhi yönden denetim altında bulundurulması gereken işyerlerini, ... ifade eder" düzenlemesine yer verilmiş iken, 13/04/2007 tarih ve 26492 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesiyle ikinci ve üçüncü sınıf gayrisıhhi müessesenin tanımı değiştirilmiş ve "d) İkinci sınıf gayrisıhhi müessese: Meskenlerden mutlaka uzaklaştırılması gerekmemekle beraber izin verilmeden önce civarında ikamet edenlerin sıhhat ve istirahatleri üzerine gerek tesisatları ve gerekse vaziyetleri itibarıyla bir zarar vermeyeceğine kanaat oluşması için inceleme yapılması gereken işyerlerini, e) Üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese: Meskenlerin yanında açılabilmekle beraber yalnız sıhhî nezarete tabi tutulması gereken işyerlerini, ...ifade eder" düzenlemesine yer verilmiştir. Anılan değişikliğin (e) bendinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesinin 21/04/2009 tarih ve E:2007/9829, K:2009/2682 sayılı kararıyla, "idarelerin daha önce yaptıkları düzenlemeleri hukuken geçerli sebeplerle (üst normlardaki, sosyal ve iktisadi koşullardaki değişiklikler gibi) değiştirebileceği, insan sağlığı ve çevreyle ilgili konularda yapılacak olan değişiklikliklerde Anayasanın 56. maddesi hükmünün öncelikle gözönünde tutulması, önceki düzenlemelerde yer alan tanımlamalarda daraltıcı düzenlemelere gidilmesi halinde, bunu hukuken haklı kılabilecek gerekçelerin kesinlikle ortaya konulması gerektiği; gayrisıhhi müesseseler ile insan sağlığı ve çevre ilişkisinde önceliğin insan sağlığı ve çevrenin korunması olduğu, bu hususun bu konudaki idari düzenlemelerin ortak amacını oluşturması gerektiği, dava konusu Yönetmelik değişikliği ile önceki düzenlemenin aksine "insan ikametine mahsus diğer yerlerde" gayrisıhhi müesseselerin kurulabilmesine, müesseseler arasında hiçbir ayrım yapılmaksızın olanak sağlandığı ve davalı idare tarafından da bu konudaki değişikliğe ilişkin hukuken geçerli bir açıklamada bulunulmadığının anlaşıldığı; bu itibarla, insan sağlığını ihlal edici nitelikte bulunan söz konusu bu değişiklikte hukuka uyarlık görülmediği" gerekçesiyle, 13/04/2007 tarih ve 26492 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesinde yer alan üçüncü sınıf gayrisıhhi müesseselerin tanımına ilişkin düzenlemenin iptaline karar verilmiş, bu karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01/04/2013 tarih ve E:2009/1661, K:2013/1164 sayılı kararıyla onanmış, daha sonra, 17/04/2021 tarih ve 31457 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1. maddesi ile "d) İkinci sınıf gayrisıhhi müessese: Konutlardan ve insan ikametine mahsus diğer yerlerden mutlaka uzak bulundurulmaları gerekmeyen, bununla birlikte müessesenin faaliyetinin gerektirdiği durumlarda izin verilmeden önce civarında ikamet edenlerin esenlik ve istirahati hususunda konumu, tesisatı ve vaziyeti itibarıyla bir zarar vermeyeceğine kanaat oluşması için inceleme yapılması gerekli müesseseleri, e) Üçüncü sınıf gayrisıhhî müessese: Konutların ve insan ikametine mahsus diğer yerlerin yanında açılabilmesi için sıhhî nezarete tabi tutulması yeterli olan müesseseleri," şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
Anılan Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, "Özel yapı şeklini gerektiren sinema, tiyatro, düğün salonu, otel, hamam, sauna; ekmek fırını ile akaryakıt, sıvılaştırılmış petrol gazı, sıvılaştırılmış doğal gaz ve sıkıştırılmış doğal gaz istasyonu için yapı kullanma izin belgesinin alınmış olması," işyerlerinde işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesinde aranacak genel şartlar arasında sayılmıştır. Anılan Yönetmelik maddesine, 25/07/2010 tarih ve 27652 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'le (m) bendi eklenmiş ve "Büyükşehir belediyesi ile nüfusu 100.000’i geçen belediye sınırları içinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)," şartı getirilmiştir.
Yönetmelik'in 5. maddesine eklenen (m) bendinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Sekizinci Dairesinin 25/06/2014 tarih ve E:2010/9072, K:2014/5707 sayılı kararıyla, söz konusu bendin hukuka aykırı bulunarak iptaline karar verilmesi üzerine, 26/11/2014 tarih ve 29187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'le bu bent, "Ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m² ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grossmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)" şeklinde yeniden düzenlenmiş olup, geçici 3. maddesi ile de, "(Ek: 10/11/2014-2014/7002 K.) Bu maddenin yayımı tarihinden önce yapı ruhsatı ve yapı kullanma izin belgesi özel yapı şekline uygun olarak düzenlenen ve bu haliyle tapu kütüğüne tescil edilen yapılarda açılacak fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." düzenlemesi getirilmiştir.
Danıştay Sekizinci Dairesinin 25/07/2010 tarih ve 27652 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik'le ana Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasına eklenen (m) bendi hakkında verdiği iptal kararı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 23/12/2015 tarih ve E:2014/3722, K:2015/5499 sayılı kararı ile bozulmuş, Danıştay Onuncu Dairesinin 04/11/2019 tarih ve E.2019/914, K:2019/7372 sayılı kararıyla bozmaya uyularak davanın reddine karar verilmiştir.
Dava Konusu Yönetmelik Maddesinin İncelenmesi :
Dava konusu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in geçici 3. maddesinde yer alan "işyeri açma ve çalıştırma ruhsatı bulunan ancak ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları devredilemez." ibare yönünden;
Yukarıda yer verilen Kanun maddesinde idareye, insan sağlığına zarar vermemek, çevre kirliliğine yol açmamak, yangın, patlama, genel güvenlik, iş güvenliği, işçi sağlığı, trafik ve karayolları, imar, kat mülkiyeti ve doğanın korunmasıyla ilgili düzenlemelere aykırı davranmama şeklindeki genel ölçütlere göre işyeri açma ve çalışma izni verilmesine ilişkin bir yönetmelik ile ruhsata ilişkin esasların belirlenmesi konusunda idareye takdir yetkisi tanınmıştır.
Bu durumda, dava konusu düzenlemenin, aynı hukuki durumda bulunan işyerleri (ayrık nizamda müstakil binada bulunmayan ekmek fırınları) hakkında yapılan düzenlemede kazanılmış hakların gözetildiği, ayrık nizamda ve müstakil bina şartını sağlamayan yapıların bundan sonraki aşamalarda verilecek ruhsatlar açısından idarenin, ekmek ve çeşitlerinin üretiminden tüketicilere ulaşıncaya kadar insan sağlığı ve güvenliğinin korunması amacıyla kamu düzeninin ve eşitlik ilkesinin sağlanmasına yönelik olduğu anlaşılmakla, idarenin açık bir takdir hatası bulunmadığı gibi takdir yetkisinin de ölçüsüz kullanılmadığı, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Dava konusu bireysel işlemin incelenmesi;
İşyeri açma ve çalışma ruhsatının verilebilmesi ya da devri için, imar mevzuatının öngördüğü koşulların yanı sıra, işyerlerinin ruhsatlandırılmasına yönelik mevzuatın öngördüğü koşulların da sağlandığının ortaya konulması gerekmektedir.
Yukarıda yer verilen Yönetmelik düzenlemesi gereği işyeri açma ve çalışma ruhsatının düzenlenebilmesi ya da devri için ekmek fırının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binada bulunması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, Bursa ili, Yıldırım İlçesi, … Mahallesi, … Sokak No:… adresinde daha önce ekmek fırını olarak faaliyet gösterdiği anlaşılan işyerinin, ayrık nizamda ve müstakil bir yapıda yer almadığı anlaşıldığından, davacı tarafından yapılan, anılan adresteki fırına işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesine ilişkin başvurunun reddine yönelik Yıldırım Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı işleminde, dayanak mevzuat düzenlemelerine ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Söz konusu işyerinde daha önce ekmek fırını olarak faaliyette bulunmak amacıyla ruhsat düzenlenmiş olması her koşulda bu ruhsatın devredilebileceği ya da bu konuda davacının kazanılmış hakkının olduğu anlamına gelmemektedir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 15/11/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.