DANIŞTAY 4. DAIRE

Danıştay 4. Daire Başkanlığı         2023/12441 E.  ,  2023/5666 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
DÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/12441
Karar No : 2023/5666

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Kırklareli ili, Lüleburgaz İlçesi, … Mahallesi, … Sokak No:…, İç Kapı No:… adresinde bar olarak faaliyet gösteren işyerinin işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline ilişkin Lüleburgaz Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı oluru ile bu olura dayanılarak işyerinin mühürlenerek faaliyetten men edileceğine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin ve 14/06/2022 tarihinde saat 17:00'da mühürleneceğine ilişkin işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:… K:… sayılı kararda; davacı adına ruhsatlı içkili ve müzikli bar olarak işletilen işyeri ile ilgili olarak Lüleburgaz Kaymakamlığı İlçe Emniyet Müdürlüğü tarafından Lüleburgaz Belediye Başkanlığına yazılan 12/04/2022 tarihli yazıda belirtilen 2009-2021 yılları arasında gerçekleşen adli, idari vakalar ve işletmecisi hakkındaki adli işlemler dikkate alınarak, dava konusu işyerinin kamu düzeni ve kamu güvenliğinin, toplumun huzuru ve sağlığı ile kişilerin can ve mal güvenliğinin sağlanabilmesi maksadıyla kapatılması ve işyeri ruhsatının iptal edilmesi yönünde yetkili kolluk kuvvetince görüş beyan edildiğinin görülmekle, işyerlerinde aranacak genel şartları kaybettiği anlaşılan işyerinin ruhsatının iptaline ilişkin işlemin kamu düzeni ve güvenliğinin, toplumun huzur ve sağlığının ve kişilerin can güvenliğinin sağlanması amacıyla kamu yararı doğrultusunda tesis edildiği sonuç ve kanaatine ulaşılarak, işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesine yönelik dava konusu işlem ile bu işlem dayanak alınarak işletmenin mühürlenerek faaliyetten men edileceğine ilişkin işlemin ve mühürleme yapılacağına ilişkin işlemde usule ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle, davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: Bölge İdare Mahkemesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu işlemin dayanağı olan emniyet yazısı üzerine davalı idarenin benzer işlemine karşı Edirne İdare Mahkemesinin E:2022/1738 sayısında açılan davada iptal kararı verildiği, bu dosyada verilen kararın keyfi olduğu, söz konusu dosyada genel güvenlik ve asayişin değerlendirilmediği, bu dosyada adil yargılanma hakkının ihlal dildiği, İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 39. maddesi uyarınca geçici olarak faaliyetten men kararı verilebileceği, 2559 sayılı Kanun'un 9. maddesi uyarınca bir yıl içinde üç defa men halinde dördüncü kez tekrarı halinde ruhsatın iptal edilebileceği, oysa idari işlemin tesisinden önce faaliyetten menin söz konusu olmadığı, dava konusu işleme dayanak alınan Kaymakamlık yazısında 2009 yılından başlayarak 2021 yılına kadar anlatılan olayların tamamının cezaların şahsiliği ilkesi gereğince kişileri bağladığı, ilgili yasal süreçlerin bilinmediği gibi belirli olmadığı, işletme ile ilgisi olmayan geçmiş yıllara ait birtakım kişilerin işlediği fiillere dayanılamayacağı, pandemi sürecinde işyerinin kapalı olduğu, itfaiye önlemleri yönünden tabligatın usulsüz olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmuştur.

TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Uyuşmazlıkta, bar olarak faaliyet gösteren davacıya ait işyeri ruhsatının iptaline ve işyerinin mühürlenmesine ilişkin dava konusu işlemler tesis edilirken, bu işlemlerin sebebi olarak işyerinde meydana geldiği sayılan adli ve idari olaylar gösterildiği halde, sayılan olaylar ile ilgili olarak kolluk kuvvetleri ya da davalı idare tarafından yapılmış bir denetim ya da kontrol neticesinde somut bir bilgi ve belge sunulmaksızın ruhsatın düzenleniş amacının dışına çıkıldığı, işyeri hakkında genel ahlak, genel güvenlik ve asayiş ile ilgili olarak kolluk kuvvetleri ya da davalı idare tarafından yapılmış bir denetim ya da kontrol neticesinde somut ve objektif olarak ortaya konulamadığı anlaşılmakla, temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY:
Kırklareli ili, Lüleburgaz İlçesi, … Mahallesi, … Sokak No:…, İç Kapı No:… adresinde bulunan bar faaliyet konulu işyeri için davalı idare tarafından 05/03/2009 tarihinde işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenmiştir.
Lüleburgaz Kaymakamlığı İlçe Emniyet Müdürlüğünün 12/04/2022 tarihli yazısında, işyeri ile ilgili olarak; yıllar itibarıyla meydana gelen adli ve idari olaylar ile bu olaylar nedeniyle yapılan adli ve idari işlemlere de yer verilmek suretiyle, 31 adli ve 69 idari işlemin işletme sahibinin işyerine yasal çerçeve sınırı içerisinde işletilmediğini ortaya koyduğu belirtilerek, işletmede meydana gelen olayların sonucunda birçok vatandaşın zarar gördüğü, işyerinin ve işletmecilerinin mevzuata uygun şekilde işletilmediği, işyerinin genel kolluğun kontrol ve denetimini zorlaştıracak yerde ve konumda bulunduğu (ruhsat verildikten sonra işyerinin ve yakın civarının yaya ve araç trafiğinin aşırı artması nedeniyle genel güvenliği, trafik güvenliğini tehlikeye sokması ayrıca işyerinin bodrum katında faaliyet gösterdiği ve uygun konumda olmadığı) genel ahlakın, genel asayişin ve genel güvenliğin korunması açısından uygun yerde ve konumda olmadığı değerlendirilerek, davalı idareye bildirilmiştir.
Mülki idare amirinin anılan yazısı üzerinde, davalı idare tarafından 26/04/2022 tarihinde yapılan denetimde işyerinin, mimari proje ve eklerine uygun olduğu tespit edilerek, tutanak altına alınmştır.
Daha sonra, davalı idare tarafından davacıya 13/05/2022 tarihinde tebliğ edilen 10/05/2022 tarihli yazıda, Lüleburgaz Kaymakamlığı İlçe Emniyet Müdürlüğünün 12/04/2022 tarihli yazısına yer verilerek, söz konusu eksikliklerin giderilmesi için onbeş günlük süre verilmiştir.
Davacı tarafından, kendisine bildirilen eksikliklerin giderilmesine yönelik kendisine düşen hususların neler olduğu konusunda 24/05/2022 tarihinde Lüleburgaz Belediye Başkanlığına ve Lüleburgaz İlçe Emniyet Müdürlüğüne başvurmuştur. Davacının başvurusuna, Lüleburgaz Belediye Başkanlığının 25/05/2022 tarihli yazısı ile genel güvenlik ve asayiş yönünden herhangi bir değerlendirme yapılamayacağı; İlçe Emniyet Müdürlüğü tarafından verilen 30/05/2022 tarihli cevabi yazıda ise, 12/04/2022 tarihli yazıdaki gibi işyerinin bodrum katında da faaliyet gösterdiği ve uygun konumda olmadığı belirtilerek, genel ahlakın, genel asayişin ve genel güvenliğin korunması açısından uygun yerde ve konumda bulunmadığının değerlendirildiği belirtilmiştir.
Daha sonra, İtfaiye Müdürlüğünün 31/05/2022 tarihli yazısında, işyerinde yapılan inceleme neticesinde yangına karşı yeterli önlemlerin alındığına ilişkin itfaiye uygunluk raporunun Müdürlüklerine ibraz edilemediği belirtilmiş ve daha sonra "trafik, genel güvenlik ve yangın ile ilgili düzenlemelere aykırı davranıldığı ve ruhsatlandırma aşamasında sağlanmış olan uygunluk koşullarının kaybedildiği, verilen süreler içerisinde de bu koşulların tekrar sağlanamdığının tespit edilmesi sebebiyle" dava konusu işlemler tesis edilmiştir.

İLGİLİ MEVZUAT:
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde; belediyenin, eğlence yerlerini kentin belirli yerlerinde toplama yetkisinin bulunduğu hüküm altına alınmıştır.
2559 sayılı Polis Vazife ve Salȃhiyet Kanunu'nun 7. maddesinde; kişilerin tek tek veya toplu olarak eğlenmesi, dinlenmesi veya konaklaması için açılan otel, motel, pansiyon, kamping ve benzeri konaklama yerleri; gazino, pavyon, meyhane, bar, birahane, içkili lokanta, taverna ve benzeri içkili yerler; sinema, kahvehane ve kıraathane; kumar ve kazanç kastı olmamak şartıyla adı ne olursa olsun bilgi ve maharet artırıcı veya zeka geliştirici nitelikteki elektronik oyun alet ve makinelerinin, video ve televizyon oyunlarının içerisinde bulunduğu elektronik oyun yerleri; internet kafeler ve benzeri yerlerin umuma açık istirahat ve eğlence yeri sayılacağı, bu iş yerlerinin faaliyet göstereceği alanları belirlemeye veya mevcut umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin bu amaç için ayrılan yerlerde toplamaya, belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyelerin; bu alanlar dışında il özel idarelerinin yetkili olduğu; 8. maddesinde; polisçe kat'i delil elde edilmesi halinde; kumar oynanan umumî ve umuma açık yerlerde birden fazla denetim sonunda ve yazılı ihtara rağmen, iç yönetmeliğine aykırı faaliyet göstererek tespit edilenlerin, mahallin en büyük mülkî amiri tarafından otuz günü geçmemek üzere geçici süreyle faaliyetten men edileceği, bu maddede yazılı fiiller sebebiyle bir yıl içinde üç defa faaliyetten men edilen işyerlerinde, bu fiiller tekrar işlendiği takdirde, işyeri açma ve çalışma ruhsatlarının, mahallin en büyük mülkî amirinin bildirimi üzerine, belediye veya il özel idaresi tarafından beş iş günü içinde iptal edileceği, hükmü yer almaktadır.
10/08/2005 günlü ve 25902 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik'in 4. maddesinde;" Bu Yönetmelikte geçen deyimlerden;
... f) Sıhhî müessese: Gayrisıhhî müesseseler dışında kalan her türlü işyerini, g) Umuma açık istirahat ve eğlence yeri: Kişilerin tek tek veya toplu olarak eğlenmesi, dinlenmesi veya konaklaması için açılan otel, motel, pansiyon, kamping ve benzeri konaklama yerleri; gazino, pavyon, meyhane, bar, birahane, içkili lokanta, taverna ve benzeri içkili yerler; sinema, kahvehane ve kıraathaneler; kumar ve kazanç kastı olmamak şartıyla adı ne olursa olsun bilgi ve maharet artırıcı veya zeka geliştirici nitelikteki elektronik oyun alet ve makinelerinin, video ve televizyon oyunlarının içerisinde bulunduğu elektronik oyun yerleri; internet salonları, lunaparklar, sirkler ve benzeri yerleri, ifade edeceği kurala bağlanmıştır.
Aynı Yönetmelik'in "İşyerlerinde aranacak genel şartlar" başlıklı 5. maddesinde; "İşyeri açma ve çalışma ruhsatı verilen işyerleri aşağıda belirtilen şartları taşımak zorundadır: ... ı) Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinden meyhane, bar, kahvehane, kıraathane, elektronik oyun merkezi ile açıkta alkollü içki satılan işyerlerinin okul, yurt, mabet bina ve tesislerine mevzuatın öngördüğü uzaklıkta bulunması, ... " hükmü, "Sıhhi İşyerleri" başlıklı ikinci kısmında yer alan "Ruhsatın düzenlenmesi" başlıklı 12. maddesinde; "Sıhhî işyeri açmak isteyen gerçek ve tüzel kişiler, işyerlerini bu Yönetmeliğe uygun olarak tanzim ettikten sonra Örnek 1’de yer alan başvuru ve beyan formuyla yetkili idareye müracaat eder. Başvurunun Yönetmelikte öngörülen kriterlere uygun olduğunun tespiti halinde başkaca bir işleme gerek kalmaksızın işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenerek ilgiliye aynı gün içinde verilir. ... İşyeri açma ve çalışma ruhsatı müracaatı sırasında bu Yönetmelikte belirtilen bilgi ve belgeler dışında başka herhangi bir belge istenemez ve başvuru formundaki beyana göre ruhsat işlemleri sonuçlandırılır. İlgilinin beyanına göre tanzim edilen ruhsat müktesep hak doğurmaz." hükmü, "Umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin açılması" başlıklı 32. maddesinde; " ... Umuma açık istirahat ve eğlence yerinin açılması ve faaliyette bulunmasına belediye sınırları ve mücavir alan sınırları içinde belediye, bu alanlar dışında il özel idaresi tarafından izin verilir. İl özel idaresi ve belediyeler, umuma açık istirahat ve eğlence yeri ruhsatını vermeden önce kolluk kuvvetinin görüşünü alır. Yetkili kolluk kuvveti, açılacak yerin genel güvenlik ve asayişin korunması açısından kolaylıkla kontrol edilebilecek bir yerde ve konumda olup olmadığını dikkate alarak, işyeri hakkındaki görüşünü mülki idare amiri vasıtasıyla yedi gün içinde bildirir. Umuma açık istirahat ve eğlence yeri açılması hususundaki başvurular yetkili idareler tarafından bir ay içinde sonuçlandırılır. Meyhane, kahvehane, kıraathane, bar, elektronik oyun merkezleri gibi umuma açık yerler ile açık alkollü içki satılan yerlerin, resmî ve özel okul binalarından ve ilk ve orta öğretim öğrencilerinin barındığı öğrenci yurtları ile anaokullarından, kapıdan kapıya en az yüz metre uzaklıkta bulunması zorunludur..."; "Kolluk denetimi" başlıklı 37. maddesinde, “Kolluk, umuma açık istirahat ve eğlence yerlerini genel güvenlik ve asayiş yönünden denetler. Denetimler sırasında tespit edilen mevzuata aykırı hususlar, yetkili idarelere gereği yapılmak üzere bildirilir.”; "Geçici süreyle faaliyetten men ve idari para cezası" başlıklı 39. maddesinde, “2559 sayılı Kanunun 8 inci maddesinde sayılan hususların tespiti halinde belirtilen işyerleri otuz günü geçmemek üzere, mahallin en büyük mülki idare amiri tarafından geçici süreyle faaliyetten men edilir. Faaliyetten men’e ilişkin onay uygulanmak üzere yetkili idareye bildirilir. Yetkili idare en geç üç işgünü içinde faaliyetten men’e ilişkin kararı işyerini mühürlemek suretiyle uygulayarak buna ilişkin tutanağın bir suretini ilgili mülkî makama gönderir....”; "İşletme izninin iptali" başlıklı 42. maddesinde, "2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanununun 8 inci maddesinde belirtilen fiiller sebebiyle bir yıl içinde üç defa faaliyetten men edilen işyerlerinde, bu fiiller tekrar işlendiği takdirde, işyeri açma ve çalışma ruhsatı mahallin en büyük mülkî idare amirinin bildirimi üzerine yetkili idareler tarafından beş işgünü içinde iptal edilir." düzenlemesi yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca; umuma açık istirahat ve eğlence yeri olarak faaliyet gösterecek bir işyerinin açılmasında; genel güvenlik ve asayiş açısından kolluk kuvvetinin olumlu görüşünün alınması gerekmekte olup, olumlu görüş alınmayan, genel güvenlik ve asayiş açısından sakıncalı olduğu belirtilen yerlere işyeri açma ve çalışma ruhsatının verilmeyeceği, olumlu görüş alınarak açılış izni verilen işyerlerinde sonradan genel güvenlik ve asayişi bozucu hareketlerin meydana gelmesi sebebiyle ruhsat iptali yetkisinin objektif sebeplerin somut olarak tespiti halinde kullanılacağı tabiidir.

Uyuşmazlıkta, bar olarak faaliyet gösteren davacıya ait işyerine ait ruhsatın iptaline ve işyerinin mühürlenmesine yönelik dava konusu işlemler tesis edilirken, işlemin sebepleri arasında genel olarak trafik, genel güvenlik ve asayiş olayları ve yangın ile ilgili düzenlemelere aykırı davranılması koşullarının kaybedildiği gösterilmiştir.
Buna göre, işyerinin, ruhsatlandırma aşamasında sağladığı ve sonrasında kaybettiği belirtilen trafik, genel güvenlik ve asayişe ilişkin belirtilen olaylar hakkında kolluk ya da davalı idare tarafından somut olarak yapılan denetim ve kontroller sonucunda düzenlenen tutanak, tespit, yazı ve yazışma, ihtar, idari para cezası, trafik kaza tespit tutanağı, trafik park ceza tutanağı, işyerinin faaliyetten men edilmesi gibi hangi iş ve işlemlerin yapıldığına ilişkin bilgi ve belgelerin ilgili idarelerden getirtildikten sonra, işyerinin, işyeri sahibi ve işletmecisi tarafından mevzuata uygun şekilde işletilip işletilmediği hususu, işyerinin konumu genel ahlak, genel asayiş ve genel güvenlik yönünden birlikte değerlendirilmek suretiyle bir karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Temyiz isteminin kabulüne,
2. Temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Kullanılmayan … TL yürütmeyi durdurma harcının davacıya iadesine,
4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 23/10/2023 tarihinde esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğuyla kesin olarak karar verildi.

(X) KARŞI OY :
Dava; Kırklareli ili, Lüleburgaz İlçesi, … Mahallesi, … Sokak No:…, İç Kapı No:… adresinde bar olarak faaliyet gösteren işyerinin işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptaline ilişkin Lüleburgaz Belediye Başkanlığının … tarih ve … sayılı oluru ile bu olura dayanılarak işyerinin mühürlenerek faaliyetten men edileceğine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin ve 14/06/2022 tarihinde saat 17:00'da mühürleneceğine ilişkin işlemin iptali istemiyla açılmıştır.
Yürürlükte bulunan mevzuat hükümleri uyarınca umuma açık istirahat ve eğlence yeri olarak faaliyet gösterecek bir işyerinin açılmasında; genel güvenlik ve asayiş açısından kolluk kuvvetinin olumlu görüşünün alınması gerekmekte olup, olumlu görüş alınmayan, genel güvenlik ve asayiş açısından sakıncalı olduğu belirtilen yerlere işyeri açma ve çalışma ruhsatının verilmeyeceği, olumlu görüş alınarak açılış izni verilen işyerlerinde ise sonradan genel güvenlik ve asayişi bozucu hareketlerin meydana gelmesi sebebiyle ruhsat iptali yetkisinin objektif sebeplerin ortaya konulması halinde kullanılacağı tabiidir.
Dosyanın incelenmesinden, bar olarak faaliyet gösteren davacıya ait işyerine ait ruhsatın iptaline ve işyerinin mühürlenmesine yönelik dava konusu işlemler tesis edilirken, işlemin sebepleri arasında genel olarak trafik, genel güvenlik ve asayiş olayları gösterilmiş olmasına rağmen, işyerinde meydana geldiği belirtilen adli ve idari olaylar nedeniyle genel olarak trafik, genel güvenlik ve asayiş olayları gösterildiği, ancak bu olaylardan dolayı ilgili kolluk kuvvetleri ya da davalı idare tarafından dava konusu işlemlere dayanak oluşturacak somut bir bilgi ve belge bulunmadan ruhsatın düzenleniş amacının dışına çıkıldığı, nedeniyle söz konusu ruhsatın iptaline karar verildiği anlaşılmıştır.
Bu durumda, kolluk tarafından genel olarak yapılan değerlendirme üzerine tesis edilen dava konusu işlemlerde sebep unsuru yönünden hukuka uygunluk, Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukuki isabet görülmemiştir.
Bu itibarla, Bölge İdare Mahkemesi Dairesince verilen kararın bu gerekçeyle bozulması gerektiği oyuyla, çoğunluk kararına katılıyoruz.