DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2023/3236 E.  ,  2023/4604 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2023/3236
Karar No : 2023/4604

DAVACI : … Birliği Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı

DAVANIN KONUSU : 20/09/2023 tarih ve 32315 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerin Satışına ve Sunumuna İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 4. maddesiyle değiştirilen Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerin Satışına ve Sunumuna İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 9. maddesinin 1. fıkrası ile anılan Yönetmelik değişikliğinin 5. maddesiyle değiştirilen aynı Yönetmeliğin 10. maddesinin 3. fıkrasının iptali istenilmektedir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlem ile davacı arasında hukuken korunabilir, somut, güncel ve meşru bir menfaat ilgisinin bulunmaması nedeniyle davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dava dilekçesi 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1/a fıkrasında, idarî davaların idarî işlemler hakkında yetki, sebep, şekil, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılacağı; 14. maddesinin 3/c bendinde ilk inceleme sırasında dava dilekçesinin ehliyet yönünden de inceleneceği; 15. maddesinin 1/b bendinde ise, bu hususta kanuna aykırılık görülmesi hâlinde davanın reddedileceği kurala bağlanmıştır.
İptal davasının incelenebilmesinin ön şartlarından biri olan "menfaat ihlâli", doktrin ve içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru ve güncel bir menfaat alâkası olarak tanımlanmaktadır. Sözü edilen menfaat alâkasının varlığı ve sınırlarının her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliğine göre belirlenmesi gerekmektedir.
Dava konusu Yönetmeliğin iptali isteminde bulunan davacı, kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşudur.
Anayasanın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesinde, "Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir." kuralı yer almaktadır.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı sadece Anayasa'da ve kuruluş kanunlarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunmaktadır. Nitekim konuyla ilgili kanunî düzenlemelerde de, bu kuruluşların amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları açık bir biçimde belirtilmiştir.
1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde, Barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; 109. maddesinde, Türkiye Barolar Birliği'nin, bütün baroların katılmasıyla oluşan, tüzel kişiliğe sahip, kamu kurumu niteliğinde bir meslek kuruluşu olduğu vurgulanmış; 110. maddesinde ise, Türkiye Barolar Birliği'nin mesleki faaliyete ilişkin görevleri ayrıntılı olarak sayılmış ve anılan maddeye 4667 sayılı Kanun ile eklenen 17. bentte, Türkiye Barolar Birliği'nin hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak ve korumak, bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu kuralına yer verilmiştir.
Bu nedenle, öncelikle, davacı Türkiye Barolar Birliği'nin dava konusu edilen Yönetmeliğe karşı dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
07/01/2011 tarih ve 27808 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkilerin Satışına ve Sunumuna İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 9. maddesinin 1. fıkrasında tütün mamulü satışı yapılamayacak yerlerin tek tek sayılmak suretiyle düzenlendiği; 10. maddesinin 3. fıkrasında ise, alkollü içki satışı ve sunumu yapılamayacak iş yerlerinin aynı şekilde tek tek sayılmak suretiyle düzenlendiği, dava konusu Yönetmelik değişikliğiyle anılan fıkralarda daha önce düzenlenmiş olan tütün mamulü ile alkollü içki satışı ve sunumu yapılamayacak yerlere hangi alanların (bu yerlerin çevresindeki) dahil olduğunun belirlendiği, ayrıca hangi yapı ve yerlerin anılan fıkralarda sayılan yerler kapsamında olduğu hususunda yeni kurallara yer verildiği, davacı tarafından "Türkiye Barolar Birliği'nin insan haklarını ve hukukun üstünlüğünü savunmak ve korumak, bu kavramlara işlerlik kazandırmakla yükümlü olduğu, dava konusu Yönetmeliğin Kanun ve ilgili mevzuata açıkça aykırılık teşkil ettiği, kaynağını Anayasa'dan almayan bir yetki kullanımı anlamına geldiği, yurttaşların temel hak ve özgürlüklerinin ihlâli sonucunu doğurduğu, tütün ve alkollü içki satışı ve sunumu yapılamayacak yerlerin kapsamının genişletildiği" ileri sürülerek bakılan davanın açıldığı, ancak dava konusu Yönetmeliğin, davacının ve avukatlık mesleği mensuplarının ne tür bir menfaatini ihlâl ettiğinin ortaya konulamadığı görülmektedir.
Öte yandan, dava konusu Yönetmelik ile, avukatlık mesleği ile ilgili herhangi bir düzenleme yapılmadığı gibi, Yönetmelikte temel hak ve özgürlüklerin kullanımı açısından hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmayı ve korumayı gerektirecek bir düzenleme de bulunmamaktadır.
Bu durumda, dava konusu Yönetmelik değişikliğiyle, tütün mamulleri ve alkollü içkilerin satışı ve sunumunun yapılamayacağı yerlere ilişkin düzenleme yapıldığı, anılan düzenlemeler ile Türkiye Barolar Birliği'nin kuruluş amacı ve görev alanı birlikte değerlendirildiğinde, davacının, dava konusu ettiği Yönetmelik maddeleri ile arasında somut, güncel ve meşru bir menfaat alâkasının bulunmadığı, iptali talep edilen Yönetmelik maddelerinin davacının menfaatini etkilemediği, Türkiye Barolar Birliği'nin kuruluş amaçlarıyla ve görevleriyle bir ilgisinin bulunmadığı, dava dilekçesinde de dava konusu Yönetmeliğin meslek mensuplarının ne tür bir menfaatini ihlâl ettiğinin açıklanamadığı, kaldı ki 1176 sayılı Kanun ile Türkiye Barolar Birliği'ne verilen "hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak" görevinin ise Birliğe avukatlık mesleği ile ilgili meşru, güncel ve kişisel alâkası bulunmayan konularda da dava açma imkânı vermeyeceği göz önüne alındığında, davacının, davaya konu ettiği Yönetmelik ile arasında güncel, kişisel ve meşru bir menfaat ilişkisinin bulunduğunun kabulüne olanak bulunmadığından, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14/3-c ve 15/1-b maddeleri uyarınca DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Kullanılmayan …TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 08/11/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.

(X) KARŞI OY:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari işlemler hakkında, yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar, iptal davaları olarak tanımlanmıştır.
İptal davasının gerek anılan maddede, gerekse içtihat ve doktrinde belirlenen hukukî nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen idari işlemlerin ancak bu idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunlu bulunmaktadır.
Taraf ilişkisinin kurulması için gerekli olan kişisel, meşru ve güncel bir menfaat alâkasının varlığı ise, davanın niteliğine ve özelliğine göre idari yargı yerlerince belirlenmekte, davacının idari işlemle ciddi ve makûl, maddi ve manevi bir ilişkisinin bulunduğunun anlaşılması, dava açma ehliyeti için yeterli sayılmaktadır.
Ayrıca, iptal davaları ile idari işlemlerin hukuka uygun olup olmadığının saptanmasına, hukukun üstünlüğünün sağlanmasına, böylece de idarenin hukuka bağlılığının belirlenmesine, sonuçta hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilebilmesine olanak sağlandığından, bu davalarda menfaat ilgisinin bu amaç doğrultusunda yorumlanması da gerekmektedir.
Anayasa'nın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesinde, "... kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlâkını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileridir..." kuralı yer almış; 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde, baroların avukatlık mesleğine mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, meslekî faaliyetlerini kolaylaştırmak, avukatlık mesleğinin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak amacıyla kurulmuş meslek kuruluşları olduğu belirtilmiş iken, 10/05/2001 tarih ve 24398 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4667 sayılı Kanun ile 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde değişiklik yapılarak; barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak, meslek düzenini, ahlâkını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; aynı Kanun'un Türkiye Barolar Birliği'nin görevlerinin düzenlendiği 110. maddesine yine 4667 sayılı Kanunla eklenen 17. bentte de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiştir.
1136 sayılı Kanun'un 76 ve 110/17. maddelerinde yapılan ve yukarıda açıklanan kanuni değişiklikten sonra baroların, meslekî bir örgüt olmanın ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır.
Danıştay kararları ışığında konuya bakıldığında, Avukatlık Kanunu'nda yapılan değişiklikten sonra açılan davalarda dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra dava konusu idarî işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararı, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlâl edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü, ancak daha geniş yorumlandığı görülmektedir.
Nitekim, Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulu'nun, Baronun açtığı başka bir davada, 07/04/2005 tarih ve E:2003/417, K:2005/234 sayılı kararıyla; hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmakla görevli bulunan Baronun, dava konusu Yönetmelik hükümleri ile Anayasa'nın eşitlik ilkesinin, kişinin dokunulmazlığı ilkesinin, özel hayatın gizliliği ilkesinin, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı ilkesinin, temel hak ve özgürlüklerin ancak yasayla sınırlanabileceği ilkesinin ihlâl edildiğini, öğrenim özgürlüğünün engellendiğini öne sürerek bakılan davayı açtığı göz önünde bulundurulduğunda, iptalini istediği Yönetmelik hükümleri ile menfaat ilgisinin bulunduğu gerekçesiyle davacının dava açma ehliyetinin bulunduğu kabul edilmiştir.
Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılamaz. Davada menfaat ihlâlinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle uyuşmazlığın esasına ilişkin değerlendirme yapılmaksızın davacının iddialarına bakılması gerekmektedir.
Dava konusu Yönetmelik değişikliğiyle, önceki Yönetmelikte düzenlenmiş olan tütün mamulü ve alkollü içki satışı ve sunumu yapılamayacak yerlerin kapsamı yeniden belirlenmiş, hangi hizmetlerin verildiği yerlerin yasak kapsamında olduğu tek tek sıralanmış, ayrıca bunların eklenti ve yerleşkelerinin de yasak kapsamında olduğuna ilişkin yeni düzenlemelere yer verilmiştir.
Davacı tarafından, dava konusu Yönetmelik maddesi ile Anayasa'da yer alan özel ve aile hayatına saygı hakkı ilkesinin ihlâl edildiği, Anayasa'nın 13. maddesi gereğince temel hak ve özgürlükler ancak Kanun ile sınırlanabilecekken idarenin dava konusu Yönetmelik ile 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu ile 4207 sayılı Tütün Ürünlerinin Zararlarının Önlenmesi ve Kontrolü Hakkında Kanun'da yer almayan yeni sınırlamalara ve yasaklara yer verdiği iddialarıyla açılan davanın, bu özelliği itibarıyla insan haklarının savunulması ve hukukun üstünlüğü ile ilgili bulunduğu açık olup, davacının hukuka aykırılık iddiaları da dikkate alındığında, dava konusu Yönetmeliğin iptalini istemekte, kişisel, meşru ve güncel menfaat ihlâli şartının gerçekleştiği sonucuna ulaşılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin belirtilen niteliği dikkate alındığında, hukukun üstünlüğünü, insan hak ve özgürlüğünü savunmak ve korumak görev ve yükümlülüğü bulunan davacının dava açma ehliyeti bulunduğundan, işin esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.