DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2023/2975 E.  ,  2024/43 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2023/2975
Karar No:2024/43

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ... Petrol Nakliyat İnşaat Turizm Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ... Piyasası Düzenleme Kurumu
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yaptığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 634.275,82-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı (İdare Mahkemesi ve Bölge İdare Mahkemesi'nce sehven "... sayılı" yazılmıştır.) Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararda; yapılan soruşturma sonucunda ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile davacı şirket tarafından yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapıldığı hususun sabit olduğu ve bu durumun 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına, aynı Kanun'un 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasına ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (g) bendine aykırılık teşkil ettiğinden bahisle davacı şirkete 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi gereğince 674.275,82-TL idari para cezası uygulanmasına karar verilmesi üzerine açılan davada ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile iptal kararı verildiği, bu kararın ardından anılan Mahkeme kararında yer alan gerekçeler doğrultusunda davacı şirkete aynı maddi olay nedeniyle ve Mahkeme kararında tespit edilen miktarda yeniden idari para cezası uygulaması üzerine bakılan davanın açıldığı,
Bu durumda, ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile davacı şirketin "yeniden satış amacıyla satış yapması" eylemi sabit görüldüğünden, anılan Mahkeme kararı doğrultusunda ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 28. maddesinin gereği olarak davacı şirkete 634.275,82-TL idari para cezası uygulanmasına dair .. tarih ve ... sayılı Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, şirketlerince bayilik faaliyeti kapsamında usulüne uygun olarak akaryakıt alım ve dış satım faaliyetinde bulunulduğu, lisanslı dağıtım şirketinden aldığı ürünü uzun süredir çalıştığı, kendi ihtiyacı için akaryakıt tüketen ve depolama kapasitesi olan müşterisine gönderdiği, aracın müşteri şantiyesine gittiği ancak depoların içinde ürün olması sebebiyle tanker üzerinde bulunan motorinin tamamının boşaltılamadığı, aracın şantiyeye gitmesinden sonra şirketlerinin herhangi bir sorumluluğunun kalmadığı, tanker şoförünün tankların dolması sebebiyle tankerde kalan motorini fırsattan istifade başka bir akaryakıt istasyonuna satmaya kalkıştığı, tanker şoförünün suç teşkil eden bir eylemi sebebiyle şirketlerinin savunmasının istenmesi ve idari para cezası tehdidi altında kalmasının hukuka ve hakkaniyete aykırı olduğu, yanlış Kanun hükmünün uygulanması sebebiyle fazla idari para cezası verildiği, şirketleri davalı kurumdan aldığı lisans kapsamında bayilik faaliyetini sürdürdüğünden 4. madde kapsamında bir ihlal durumundan bahsedilemeyeceği, bu sebeple işlemin kanunilik ilkesine aykırı olduğu, bayilik lisansı sahibinin en doğal hakkı olan akaryakıt satışını usulüne uygun olarak yapmamasının lisansın verdiği haklar dışında faaliyet olarak nitelendirilemeyeceği, şirketin 2018 yılına ilişkin net satış hasılatının 63.427.582,56-TL (ÖTV dahil, KDV hariç) olduğu, kanuni düzenlemeye göre net satış hasılatının binde sekizinin 507.420,66-TL olduğu, oysa davalı idarece 634.275,82-TL idari para cezası verildiği, idarenin idari para cezası uygularken hatalı olarak hem dayanak maddesi hem de yaptırım maddesini yanlış uyguladığı, ayrıca davalı idarece tesis edilen işlemde ön araştırma ve soruşturma prosedürüne uyulmadığı 7164 sayılı Kanun ile getirilen niteliği itibariyle düzeltilebilir fiillerle ilgili lehe düzenlemenin şirketleri hakkında uygulanmadığı leri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
... Akaryakıt Gıda İnşaat Nakliye Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.'ne ait "... Mahallesi, ...Bulvarı, No:... Çarşamba/SAMSUN" adresinde bayilik lisansı ile faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 11/03/2020 tarihinde yapılan denetimde ... plakalı tankerden istasyonun 1 ve 4 numaralı yeraltı tanklarına motorin ürünü boşaltıldığı tespit edilmiş, sevk irsaliyesinde yakıtın sevk edileceği firmanın "... Mahallesi, ... Bulvarı, No:... Merkez/TRABZON" adresinde bayilik lisansı kapsamında faaliyet gösteren davacı şirket olduğu görülmüş, yapılan soruşturma sonucunda davacı şirket tarafından yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapıldığı hususun sabit olduğu ve bu durumun 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına, aynı Kanun'un 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasına ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (g) bendine aykırılık teşkil ettiğinden bahisle davacı şirkete 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi gereğince 674.275,82-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı alınmış, söz konusu Kurul kararının iptali istemiyle açılan davada ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararı ile iptal kararı verilmiş, bu kararın ardından anılan Mahkeme kararında yer alan gerekçeler doğrultusunda ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile geri alınmış, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile davacı şirkete aynı maddi olay nedeniyle ve Mahkeme kararında tespit edilen miktarda yeniden idari para cezası uygulanmıştır.
Bunun üzerine ... tarih ve ... sayılı Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisansların tâbi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin 9. fıkrasında, "Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde;
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,
d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,
Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir.", "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır.
5015 sayılı Kanun'un "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, "Aşağıdaki hallerde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında...'' idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (4) numaralı alt bendinde, ''bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi''; (5) numaralı alt bendinde ise, ''4. maddenin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli'' hâllerinde idarî para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir.” kuralına yer verilmiştir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde, bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı sahibi davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt sattığının tespiti nedeniyle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrası ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (g) bendini ihlâl ettiğinden bahisle hakkında 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlâli hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca ceza tayinine gidilebilmesinin ancak 5015 sayılı Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uyulmaması şartına bağlı olduğu, davacı hakkında 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci, ikinci fıkrası ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasına aykırı davranıldığından bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendine göre idari para cezası tayin edildiği anlaşılmakta ise de, anılan Kanun'un 4. maddesinin birinci fıkrasında lisansın sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakları verdiği, ikinci fıkrada lisansla tanınan hakların kanun ve diğer mevzuatta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılmasının öngörüldüğü, söz konusu düzenlemelerin yükümlülükten ziyade şarta bağlanmış bir hak niteliğinde olduğu, dava konusu işlemde idari para cezasının dayanağı olarak belirtilen Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde 4. maddenin birinci ve ikinci fıkrasının ihlâlinin yer almadığı, başka bir anlatımla Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasında yer alan yükümlülüğün genel olduğu ve özel bir ihlâle yer verilmediği anlaşılmakla, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapılması sebebiyle genel hüküm mahiyetindeki 4. maddenin birinci ve ikinci fıkralarına aykırı hareket edildiğinden bahisle 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza tayininine gidilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli halinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
Kaldı ki, bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi hâlinde uygulanacak idarî para cezası 5015 sayılı Kanun'un 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (4) numaralı alt bendi ayrıca düzenlenmiştir.
Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya 19. maddenin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 09/01/2024 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.