DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2023/2590 E.  ,  2023/3726 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2023/2590
Karar No:2023/3726

TEMYİZ EDEN (DAVALI): … Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI): … Turizm ve Otelcilik Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU: ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Antalya ili, Muratpaşa ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın önünde yer alan Doğal Sit Lara Kıyı Bandı Nitelikli Doğal Koruma Alanı içerisinde kalan ve Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan 24,27 metrekare duş ve soyunma kabini, 8,38 metrekare ahşap iskele ve 91,75 metrekare açık alan olmak üzere toplam 124,30 metrekare alanın 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51/g maddesi ve Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre ve Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 55. maddesine göre pazarlık usulü ile 10 yıl süre ile dava dışı ... Turizm Ticaret Ltd. Şti.'ye kiralanmasına yönelik 09/06/2020 tarihli ihalenin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; dava konusu ihaleye dayanak oluşturan Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre ve Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin 02/11/2021 tarih ve E:2021/3498 sayılı dosyasında, "... dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (Mülga 644 sayılı KHK ile aynı düzenlemeleri içermektedir) ve dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olmamakla birlikte, uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan ve Hazine'nin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer yollarla ekonomiye kazandırılmasına ilişkin temel kanun olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'ndaki hükümler göz önüne alındığında; herhangi bir şekilde idareye, vakıflara veya bu vakıfların kuruluşlarına Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin pazarlık usulüyle kiraya verilmesi bakımından görev ve yetki verilmediği anlaşılmaktadır. Başka bir anlatımla, ne 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde ne de 2886 sayılı Kanun'da, dava konusu Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendine ilişkin bir hukuki dayanak bulunmamaktadır. Bununla birlikte, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olmamakla birlikte, uygulanacak kanun olarak atıfta bulunulan ve Hazine'nin özel mülkiyetindeki taşınmazlarla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin işletilmesi, işlettirilmesi ve diğer yollarla ekonomiye kazandırılmasına ilişkin temel kanun olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nda da, sahip olunan tasarruf yetkisinin ihale yoluyla kullanılacağı benimsenmiştir. 2886 sayılı Kanun'un "İhale usullerine tâbi olmayan işler" başlıklı Üçüncü Kısmın 71 ilâ 82. maddeleri arasında yer alan bazı düzenlemelerle ihalesiz olarak bazı işlerin gördürülebileceği belirtilmiş olup, anılan düzenlemelerin çoğunlukla idarelerin ihtiyaçlarına yönelik alımlarla ilgili olduğu ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun yürürlüğe girmesiyle birlikte uygulanma kabiliyetini de yitirdiği, dolayısıyla Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin ihale yapılmaksızın kiralanmasına, bu yerlerle ilgili kullanma izni veya işletme hakkı verilmesine imkân tanıyan bir düzenlemenin bulunmadığı anlaşılmaktadır. Geniş anlamda, bir işi birçok istekli arasından en uygun görülen şartlarla kabul edene bırakma süreci olan 'ihale'den önce; isteklilerin kim olacağının ihale eden (idare) tarafından bilinmesi mümkün değildir. Bu çerçevede, gerçekleştirilecek olan ihalede, mevzuatta öngörülen hangi ihale usûlünün uygulanacağının da isteklilerin kimler olacağına göre tayin edilmesinin hukukî bir izahının olmadığı açıktır. Başka bir anlatımla, istekli olabileceklerin niteliğinden yola çıkılarak, bir ihale usûlünün belirlenmesi ve hatta tek bir isteklinin davet edilmesine imkân sağlayan bir ihale usûlünün (pazarlık usûlü) tercih edilmesi mümkün değildir. Bu itibarla, dava konusu Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinde, isteklinin sahip olması gereken niteliğe göre ihalenin pazarlık usulüyle yapılabileceğine yönelik düzenlemeye yer verilmesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır. Bu itibarla, davalı Bakanlığın 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve kamu taşınmazlarıyla ilgili esas alınması gereken 2886 sayılı Kanun'un kendisine tanıdığı görev ve yetkilerle sınırlı olarak yönetmelik çıkarma salâhiyeti bulunduğu, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinde bulunan Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve anılan taşınmazlarla ilgili olarak kullanma izni veya işletme hakkı verilmesinin 2886 sayılı Kanun ve uyuşmazlığa konu Yönetmelik'te genel usûl olarak benimsenen ihale usûlüne tâbi olduğu, dolayısıyla 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendinde yer alan kurum ve kuruluşlar için pazarlık usûlü ile taşınmaz kiralanmasının üst hukuk kurallarına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.” gerekçesiyle anılan Yönetmelik kuralının yürütmesinin durdurulmasına karar verildiği;
Bu durumda, dava konusu ihalenin Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre ve Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi uyarınca gerçekleştirildiği ve Danıştay Onüçüncü Dairesi tarafından anılan Yönetmeliğin 55. maddesinin 4. fıkrasının (c) bendi hukuka aykırı bulunarak yürütmenin durdurulmasına karar verildiği anlaşıldığından, dayanağı ortadan kalkan dava konusu ihalede hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, temyize konu kararda her ne kadar Danıştay Onüçüncü Dairesi'nin E:2021/3498 sayılı dosyasında dava konusu işlemin dayanağı olan ilgili Yönetmelik maddesinin yürütmesinin durdurulmasına karar verildiğinden bahisle dava konusu işlemin iptaline hükmedilmiş ise de, bahse konu Yönetmelik maddesinin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte geçerli olan bir madde olduğu, kaldı ki temyize konu kararda iptale dayanak olarak gösterilen kararın nihaî bir iptal hükmü olmadığı, ayrıca belirtilen dosyada yürütmenin durdurulmasına dair karar verilmesi o işlemin kesinlikle iptal edileceği anlamına da gelmediği, dolayısıyla henüz bir Yönetmelik maddesi iptali bulunmaz iken yürütmenin durdurulması kararına istinaden işbu dosyada dava konusu işlemin iptaline karar verilmesinin açıkça hukuka aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdare ve vergi mahkemelerinin nihai kararlarının temyizen bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan sebeplerden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, dilekçede ileri sürülen temyiz nedenleri kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptali yolundaki ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından anılan Mahkeme kararının ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın davalıya iadesine,
5. Dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
6. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 25/09/2023 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.

(X) KARŞI OY: 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 2. fıkrasında, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, 2. fıkrasının (a) bendinde, bu sürelerin idarî uyuşmazlıklarda yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başladığı, 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı; "İvedi yargılama usulü" başlıklı 20/A maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, ihaleden yasaklama kararları hariç ihale işlemlerinden doğan uyuşmazlıklarda ivedi yargılama usulünün uygulanacağı; 2. fıkrasının (a) bendinde, ivedi yargılama usulünde dava açma süresinin otuz gün olduğu düzenlenmiştir.
2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinde, idarî işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirimin yapıldığı tarihi izleyen günden başlayacağı kurala bağlanmak suretiyle dava açma süresinin başlamasında "yazılı bildirimin” esas alınması gerektiği, ilanı gereken düzenleyici işlemlere karşı açılan idarî davalarda ise, dava açma süresinin hesabında bildirim yerine ilanın esas alınarak sürenin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlaması gerektiği öngörülmüştür.
Düzenleyici işlemler dışında kalan bireysel nitelikteki idarî işlemlerin iptali istemiyle açılan davalarda ise, dava açma sürelerinin hesabında, işlemin ilgilisine tebliğ edildiği tarihin esas alınması gerekmekle birlikte, özellikle idarenin tesis ettiği işlemin doğrudan tarafı olmayan ve bu nedenle de idarece yazılı bildirim zorunluluğu bulunmayan kişilerin açacakları davalarda, bu kişilerin idarî işlemi öğrenme tarihinin belirlenebildiği durumlarda, öğrenme tarihinin esas alınması gerektiği yargısal içtihatlarla kabul edilmektedir. Bu itibarla, ihale kararı, ilanı gereken düzenleyici işlem olmadığından dava açma süresinin ilan veya ihale tarihinden itibaren başlatılmaması, yazılı bildirim yapılan hallerde bildirim tarihinde, yazılı bildirim yapılmayan hâllerde ise işlemin öğrenildiği tarihi izleyen günden itibaren başlatılması gerekmektedir.
Ancak, işleminin öğrenme tarihinin belirlenmesi her zaman mümkün olmadığı gibi işlem, çok uzun süre sonra da öğrenilmiş olabilir veya daha önce öğrenildiği halde aksi ispat edilemeyeceği için hakkın kötüye kullanılması suretiyle yeni öğrenildiği beyan edilerek dava açılabilir. Oysa ki; dava açma süresi, kamu düzenine ilişkin bir konu olup, sürenin başlangıcının kişilerin takdirine bırakılması mümkün değildir.
İdari işlemin tarafı olmayan ve kendisine bildirim yapılmayan kişiler tarafından, işlemin yeni öğrenildiği beyan edilerek, işlemin tesis edildiği tarihten uzunca bir zaman geçtikten sonra dava açılması hâlinde, idarî işlemler ve dolayısıyla işlem neticesi elde edilen haklar devamlı olarak iptal edilme riskine maruz kalacaktır. Bu risk nedeniyle de idari istikrar ve hukuki güvenlik ilkelerinin ihlali sonucu doğacak ve bu durum, kamu hizmetlerinin işleyişini aksatacağı için de kamu düzeni bozulacaktır.
Bu nedenle hukuki güvenlik ve idari istikrarın sağlanması ile kişilerin mahkemeye erişim haklarının korunması arasında âdilâne dengenin kurulması gerekmekte olup, bu denge her bir somut uyuşmazlığın özelliğine göre yargı mercilerince makul bir dava açma süresi belirlenmesiyle sağlanabilir.
Nitekim Fransız Danıştayı 13/07/2016 tarihli M.A.B. kararında dava açma süresine ilişkin olarak, Fransız İdarî Yargı Kanunu'ndaki düzenlemelerden hareketle, başvuru yolları, başvuru ve dava süreleri konusunda bilgi verme zorunluluğuna uyulmaması veya idarenin bu bilgileri ilgiliye verdiğine dair kanıt bulunmaması hâllerinde, ilgili kişiye İdarî Yargı Kanunu'nda yer alan genel dava açma sürelerinin uygulanmayacağını ve kişilerin dava açma süreleri geçmiş olsa bile dava açabilecekleri, ancak "hukukî güvenlik” ilkesinin kişilerin süresiz olarak, her istedikleri zaman dava açamamalarını gerektirdiği, bununla birlikte dava yollarına makul süreler içerisinde başvurulabileceği yönünde karar vermiştir. (Conseil d'Etat, Asambleé, 13/07/2016, No:387763) (Erişim: https://www.conseil-etat.fr/arianeweb - Ariane Web Arama Motoru) (Kararın çevirisi için bkz. AYDIN, M. A., Başvuru Yolu ve Süresi Gösterilmeyen Tebligatın Dava Açma Süresine Etkisi, Fransız Danıştayı'nın Eski Polis Komiseri M.A.B. Kararı, Terazi Hukuk Dergisi, C. 12, S. 134, Ekim 2017, s. 86-89)
Anılan kararda makul sürenin belirlenmesindeki amaçlardan biri ise; “dava açma süresinin makul süre ile sınırlandırılması, muhtemel davalı idarelerin aşırı gecikmeli açılan davalar sonucu çıkabilecek iptal kararlarına maruz kalmalarını önleyecek, adaletin daha iyi işlemesini sağlayacak ve hukukî durumların güvenliğe ve sabitliğe kavuşmasını sağlayacaktır." şeklinde belirtmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, Antalya ili, Muratpaşa ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmazın önünde yer alan Doğal Sit Lara Kıyı Bandı Nitelikli Doğal Koruma Alanı içerisinde kalan ve Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan 24,27 metrekare duş ve soyunma kabini, 8,38 metrekare ahşap iskele ve 91,75 metrekare açık alan olmak üzere toplam 124,30 metrekare alanın 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51/g maddesi ve Tabiat Varlıkları ve Doğal Sit Alanları ile Özel Çevre ve Koruma Bölgelerinde Bulunan Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki Yerlerin İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 55. maddesine göre pazarlık usulü ile 10 yıl süre ile dava dışı ... Turizm Ticaret Ltd. Şti.'ye kiralanmasına yönelik 09/06/2020 tarihli ihalenin iptali istemiyle 17/03/2023 tarihinde, yani ihale tarihinden yaklaşık 3 yıl sonra dava açıldığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu ihale işlemi açısından, makul süre olarak belirli bir süre öngörmek güç olmakla birlikte, işlemin niteliği ve işlemin doğrudan davacının bir hakkına yönelik olmadığı dikkate alındığında, ihale tarihinden yaklaşık 3 yıl sonra açılan davanın süresinde olmadığının kabulü hakkaniyete uygun olacağından davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerekmektedir.
Açıklanan nedenle, davanın esası incelenerek verilen dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında usul kurallarına uygunluk bulunmadığından, davalı idarenin temyiz isteminin kabulü ile kararın bozulmasına ve davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.