DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2022/1842 E.  ,  2023/4395 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2022/1842
Karar No:2023/4395

TEMYİZ EDEN (DAVALI): … A.Ş. (…)
VEKİLLERİ: Av. …, Av. …, Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI): … Doğalgaz Dağıtım Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı A.Ş.
VEKİLİ: Av. …

İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davalı BOTAŞ tarafından davacı şirketin doğalgaz borcuna ilişkin olarak düzenlenen 01/09/2008 tarihli 87.852.354,44-TL tutarlı ödeme emrine karşı açılan davanın reddedilerek kesinleştiğinden bahisle tahakkuk ettirilen 8.785.235,44-TL tutarındaki haksız çıkma zammının tahsili amacıyla düzenlenen 17/09/2019 tarihli ödemeye çağrı ihbarının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davacı tarafından doğal gaz borcuna ilişkin ödeme emrine karşı açılan davada ... İdare Mahkemesi tarafından E…. sayılı dosyası üzerinden verilen ret kararının kesinleşmesi üzerine, 6183 sayılı kanunun 58. maddesinin 5. fıkrasında belirtilen itirazında tamamen veya kısmen haksız çıkan borçludan, hakkındaki itirazın reddolunduğu miktardaki amme alacağı % 10 zamla tahsil edilir hükmüne istinaden davalı idarece reddolunan miktar olan 87.852.354,44- TL üzerinden hesaplanan 8.785.235,44 TL tutarlı haksız çıkma zammı faturası gönderdiğini belirten 17/09/2019 tarihli ödemeye çağrı ihbarında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır. Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; BOTAŞ'ın "devlet, vilayet hususi idareleri ve belediyeler" dışında kalan, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi anonim şirket statüsünde bir iktisadi devlet teşekkülü olduğu, 17/04/1995 tarih ve 2261 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Boru Hatları İle Petrol Taşıma Anonim Şirketi Ana Statüsü'nün "Hukuki Bünye" başlıklı 3. maddesinin birinci bendinde BOTAŞ'ın "tüzel kişiliğine sahip, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesiyle sınırlı bir İktisadi Devlet Teşekkülü olarak tanımlandığı, ikinci bendine ise 233 sayılı KHK ve ana statü hükümleri saklı kalmak üzere özel hukuk hükümlerine tabi olduğu, 4646 Sayılı Kanun'un 12.maddesi'nin (g) bendi hükmüne göre doğalgaz satımından kaynaklanan ticari bir alacağın tahsili aşamasında 6183 sayılı Kanun'dan faydalanma imkanı verilen BOTAŞ'ın alacağının, anılan Kanun'un 1 ve 2 nci maddesi kapsamında sayılan alacaklardan olmaması nedeniyle Kanun'un 3 üncü maddesi tanımına uygun "amme alacağı" niteliğinde bulunmadığı; bu durumda, 4646 sayılı Kanun'un 12. maddesi'nin (g) bendi ile BOTAŞ'ın doğalgaz satışından kaynaklanan ticari alacağının 6183 sayılı Kanun hükümlerini kullanarak sağladığı tahsil kolaylığı, Kanun'un ilgili idarelere tanıdığı yetkilerden yararlanabilecek olması "ticari" nitelikteki bir alacağın nitelendirilmesinde değişiklik yapılması sonucunda ticari bir alacağın "amme alacağı" olarak nitelendirilmesi sonucunu doğurmayacağı anlaşıldığından, BOTAŞ ile davacı şirket arasında doğalgaz tedariki için yapılan sözleşmeden kaynaklanan ticari nitelikteki bir alacağın tahsili amacıyla düzenlenen ödeme emrine yapılan itirazın reddedilmesi üzerine, alacağın "amme alacağı" olarak kabul edilmek suretiyle 6183 sayılı Kanun'un 58. maddesi uyarınca davacı şirketten haksız çıkma zammı istenilmesine ilişkin davaya konu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucunda varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davacının istinaf başvurusunun kabulü ile davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davada, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, hakkında hukukilik denetimi yapılmış bir hususta yeniden yargılama yapılmasının mümkün olmadığı, daha önce iptali istemiyle dava açılan ödeme emrinde itirazda tamamen ya da kısmen haksız çıkılması hâlinde %10 haksız çıkma zammının tahsil edileceğinin bildirildiği, açılan davanın ise reddedilerek kesinleştiği, ödeme emri hukuka uygun bulunduğundan haksız çıkma zammının da evleviyetle hukuka uygun olduğu, 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu’nda BOTAŞ’ın doğal gaz ile ilgili alacaklarının tahsilinde 6183 sayılı Kanun’un uygulanacağının kurala bağlandığı, haksız çıkma zammının uygulanmasına ilişkin herhangi bir istisnaya yer verilmediği, bu konuda Kanun’un lafzının açık olduğu, doğal gaz alacaklarında 6183 sayılı Kanun’un uygulanmasının amacının alacağı bir an önce tahsil etmek olduğu, bu nedenle alacağı güvence altına alan her imkândan yararlanılması gerektiği, Kanun maddesinin uygulanmaması hâlinde kamu zararına yol açılacağı, 6183 sayılı Kanun’a atıf yapılan hâllerde alacağın mahiyetinin önemli olmadığı, itiraz edilen tutar ödeme emrinde yazılı tutar olduğundan likit olmasıyla ilgili bir tartışmanın zaten bulunmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davacı tarafından, uyuşmazlık konusu alacağın amme alacağı olmadığı, özel kanunlarla belirli alacaklar için takip usulü olarak 6183 sayılı Kanun'un uygulanabileceğinin düzenlenmesinin 6183 sayılı Kanun'da yer alan tüm hükümlerin uygulanabileceği anlamına gelmediği, likit olmayan bir alacak için yapılan itirazda tazminat ödenmesini hukukumuzdaki hiçbir düzenlemenin öngörmediği, 6183 sayılı Kanun’un 58. maddesinin 5. fıkrasının Anayasaya aykırı olduğundan bahisle … Bölge İdare Mahkemesi ... Vergi Dava Dairesi tarafından itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi’ne başvuru yapıldığı, Anayasa Mahkemesi Genel Kurulu’nun 21/04/2022 tarihinde konuyu gündeme alarak esastan görüştüğü, Anayasa Mahkemesi kararının beklenmesi gerektiği, bu nedenle istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'ÜN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davalının duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacıya Nisan-Mayıs-Haziran 2008 dönemine ait gaz bedeli olarak toplam 80.001.500,63-TL asıl alacak ve bu asıl alacağa 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanun gereği işletilen 7.850.583,81-TL gecikme zammı olmak üzere toplam 87.852.354,44-TL tutarında ödeme emri gönderilerek 05/09/2008 tarihinde tebliğ edildiği, davacının … tarih ve … sayılı yazısıyla davalı idareye başvurarak söz konusu borca itiraz ederek ödeme emrinin işlemden kaldırılmasını istediği, ancak davalı idarenin bu başvuruyu 15/09/2008 tarihli yazısıyla reddettiği, akabinde davacı şirket tarafından, doğal gaz borcunun zamanında ödenmediğinden bahisle toplam 87.852.354,44-TL borcun tahsili amacıyla 6183 sayılı Amme Alacakları Tahsil Usulü Hakkındaki Kanun'a göre düzenlenen 01/09/2008 tarihli ödeme emrinin iptali istemiyle açılan davanın ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla reddedildiği, anılan kararın Dairemizin 31/10/2018 tarih ve E:2013/1592 K:2018/3002 sayılı kararıyla onanması ve Dairemizin 25/06/2019 tarih ve E:2019/59 K:2019/2238 sayılı kararı ile karar düzeltme isteminin reddine karar verilmesi neticesinde kesinleşmesi üzerine, davalı idare tarafından 6183 sayılı Kanun'un 58. maddesi uyarınca 8.785.235,44-TL tutarında haksız çıkma zammı faturası gönderdiğini belirten 17/09/2019 tarihli ödemeye çağrı ihbarının düzenlenmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın "Anayasa Mahkemesinin kararları" başlıklı 153. maddesinin üçüncü fıkrasında, kanun, kanun hükmünde kararname veya TBMM İçtüzüğü ya da bunların hükümlerinin, iptal kararlarının Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkacağı, gereken hâllerde Anayasa Mahkemesi'nin iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabileceği, bu tarihin, kararın Resmî Gazete'de yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemeyeceği; son fıkrasında ise Anayasa Mahkemesi kararlarının Resmî Gazete'de hemen yayımlanacağı ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlayacağı kurala bağlanmıştır.
6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkındaki Kanun'un 55. maddesinde, amme alacağını vadesinde ödemeyenlere 15 gün içinde borçlarını ödemeleri veya mal bildiriminde bulunmaları lüzumu bir ödeme emri ile tebliğ olunur denildikten sonra, aynı Kanun'un 58. maddesinde de, kendisine ödeme emri tebliğ olunan şahsın böyle bir borcu olmadığı veya kısmen ödediği veya zamanaşımına uğradığı hakkında tebliğ tarihinden itibaren 15 gün içinde dava açabileceği; ödeme emrine dava açan borçlunun tamamen veya kısmen haksız çıkması hâlinde % 10 haksız çıkma zammı alınacağı kurala bağlanmıştır.
4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun 12/g maddesinde "BOTAŞ'ın doğalgaz alacaklarının tahsilinde 6183 Sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun Hükümlerinin uygulanacağı" düzenlenmiştir.
Benzer nitelikte bir ödeme emrine karşı açılan davanın reddi nedeniyle tahakkuk ettirilen haksız çıkma zammının iptali talebiyle açılan davada, … Bölge İdare Mahkemesi ... Vergi Dava Dairesi'nce 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un 58. maddesinin 5. fıkrasının Anayasa'nın 2., 13., 36. ve 125. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptali için yapılan itiraz başvurusu üzerine, Anayasa Mahkemesi'nin 21/04/2022 tarih ve E:2021/119, K:2022/48 sayılı kararıyla; "...İtiraz konusu kuralın, borca itiraz eden borçlunun bu itirazında tamamen veya kısmen haksız çıkması durumunda hakkındaki itirazın reddedildiği miktardaki kamu alacağının %10 zamla tahsil edileceğini öngörmek suretiyle borçlunun mal varlığında azalmaya sebep olduğundan mülkiyet hakkına yönelik bir sınırlama oluşturduğu, mülkiyet hakkını sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olmasının yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerektiği, itiraz konusu kuralda kimden, hangi durumda ve ne oranda tahsilat yapılacağı hususunun herhangi bir tereddüde yer vermeyecek biçimde açık ve net olarak düzenlendiği gözetildiğinde kuralın belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olduğu ve bu yönüyle kanunilik şartını taşıdığı, anılan kuralla ödeme emrine karşı açılan davada tamamen veya kısmen haksız çıkan borçludan, hakkındaki itirazın reddolunduğu miktardaki kamu alacağının %10 zamla tahsil edilmesinin öngörüldüğü, böylece kuralla gereksiz yere dava açılmasını zorlaştırmak suretiyle kamu alacağının tahsilinin sürüncemede bırakılmasının önlenmesi şeklindeki kamu yararının amaçlandığı, ancak kuralın Anayasa’ya aykırı olmadığının söylenebilmesi için kuralla getirilen sınırlamanın anayasal bağlamda meşru bir amaca dayanması yeterli olmayıp ölçülü olmasının da gerektiği, Anayasa’nın 13. maddesinde güvence altına alınan ölçülülük ilkesinin elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluştuğu, elverişlilik öngörülen sınırlamanın ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını, diğer bir ifadeyle aynı amaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade ettiği, kuralda ödeme emrine karşı açılan davada haksız çıkılan kısmın %10 zamla tahsilinin öngörüldüğü, bu yönüyle kuralın mahkemece davanın reddedilmesi durumunda kamu borçluları için ödeme emrinde yer alan borcun %10’u oranında ek bir mali külfet getirdiği, ödeme emrine karşı dava açılmış olması tahsilat işlemlerini durdurmadığından kamu alacağının tahsilinin gecikmesi söz konusu olmadığı gibi, bir zarar da oluşmayacağı, ödeme emrine karşı açılan davada yürütmenin durdurulması durumunda da gecikme zammı borcun vade tarihi ile ödeme tarihi arasındaki dönem için uygulandığından tahsilatın gecikmesinden kaynaklanan zararların karşılanmış olacağı, yürütmenin durdurulmasına karar verilmediği sürece ödeme emrine karşı dava açılması tahsil işlemlerini durdurmadığından ve idare kamu alacağının tahsili işlemlerine devam ettiğinden, bu davanın alacağın tahsili açısından geciktirici veya zorlaştırıcı bir etki doğurmayacağı, ödeme emrine karşı dava açılmasının caydırıcı nitelikteki kuralın tahsilatı hızlandırma etkisinin dolaylı ve sınırlı olduğu, böylece kuralın, gereksiz yere dava açılmasının zorlaştırılması suretiyle kamu alacağının tahsilinin sürüncemede bırakılmaması şeklindeki amacın gerçekleştirilmesi için elverişli olmadığı sonucuna varıldığı, bunun yanı sıra tarh işlemine karşı açılan dava henüz kesinleşmeden bu tarhiyattan kaynaklanan kamu alacağı için ödeme emri düzenlenebileceği, kamu alacağının dayanağı tarh işlemine ilişkin yargısal süreç devam etmekte iken ödeme emrine karşı dava açılmasının, ödeme emri içeriği kamu alacağının %10'u oranında zamlı olarak tahsili yoluyla önlenmeye çalışılmasının son çare ve dolayısıyla hakka en az müdahale teşkil eden araç olduğunun söylenmesinin güç olduğu, bu yönüyle kuralın gereklilik ölçütünü de karşılamadığı, kuralda haksız çıkma zammının hesaplanması açısından tutar olarak ya da borcun aslına oranla bir üst sınır öngörülmediği, bu bağlamda haksız çıkma zammının hesaplanmasında borcun aslı ve ferîleri birlikte değerlendirildiğinde ferî alacakların tutarına göre kamu borçluları, kamu alacağının aslına kıyasla önemli bir tutarda haksız çıkma zammı ödemek durumunda kalabilecekleri, ayrıca kuralın mahkemelerin somut durumun özelliklerini değerlendirmesini sağlamamakta ve hâkime herhangi bir takdir yetkisi de tanınmadığı, bu kapsamda, gereksiz yere dava açılmasını zorlaştırmak suretiyle kamu alacağının tahsilinin sürüncemede bırakılmasının önlenmesine yönelik kamusal yarar ile kamu borçlularına yüklenen külfet arasında orantısızlık bulunduğu, bu itibarla kuralın mülkiyet hakkına ölçüsüz bir sınırlama getirdiği sonucuna ulaşıldığı, öte yandan ödeme emrinin iptali istemiyle açılan davanın reddedilmesi durumunda borcun %10 zamla birlikte tahsil edilecek olması nedeniyle kuralın hak arama özgürlüğünü de sınırladığı, hak arama özgürlüğünün temel unsurlarından birinin mahkemeye erişim hakkı olduğu, kişilere yargı mercileri önünde dava hakkı tanınmasının hak arama özgürlüğünün ön koşulunu oluşturduğu, Anayasa’nın 36. maddesinde hak arama özgürlüğü için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte özel sınırlama nedeni öngörülmemiş hakların da o hakkın doğasından kaynaklanan bazı sınırlarının bulunduğunun kabul edildiği, öte yandan Anayasa’nın başka maddelerinde yer alan hak ve özgürlükler ile devlete yüklenen ödevler, özel sınırlama sebebi gösterilmemiş hak ve özgürlüklere sınır teşkil edebileceği, Anayasa Mahkemesinin 3/2/2011 tarihli ve E.2009/83, K.2011/29 sayılı kararıyla ödeme emrinin sebebini oluşturan işlemlere karşı dava açılmasının önünde bir engel bulunmadığı, ödeme emrine karşı dava yargı yolunun kapatılmadığı, mahkemelerin ödeme emrine karşı açılan davayı inceleyerek gerekli kararları vermekten alıkonulmadığı gerekçesiyle haksız çıkma zammının hak arama özgürlüğüne aykırı olmadığına karar verdiği, ancak Anayasa Mahkemesinin sonraki kararlarında yargı yoluna başvurmayı önemli ölçüde zorlaştırıcı ve caydırıcı kuralların hak arama özgürlüğünü sınırladığı sonucuna vardığı, (AYM, E.2013/40, K.2013/139, 28/11/2013; Yıldız Eker, [GK], B. No: 2015/18872, 22/11/2018, §§ 54-57). bu yönüyle yargı yoluna başvurmayı zorlaştırması ve caydırması nedeniyle hak arama özgürlüğünü sınırlayan kuralın Anayasa’nın 13. maddesi yönünden de incelenmesi gerektiği, bu bağlamda mülkiyet hakkı yönünden ölçülülük ilkesi açısından yapılan değerlendirmelerin hak arama özgürlüğü yönünden de geçerli olduğu, kuralın Anayasa’nın 13., 35. ve 36. maddelerine aykırı olduğu" gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu 8.785.235,44-TL tutarındaki haksız çıkma zammının tahsili amacıyla BOTAŞ tarafından 17/09/2019 tarihli ödeme emrinin düzenlendiği, söz konusu işleme dayanak alınan 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un 58. maddesinin 5. fıkrasının Anayasa Mahkemesi'nin 21/04/2022 tarih ve E:2021/119, K:2022/48 sayılı kararıyla iptal edildiği, iptal kararının 02/08/2022 tarih ve 31911 sayılı Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlüğe girdiği görülmektedir.
Anayasa Mahkemesi'nce bir kanun hükmünün iptaline karar verilmesi durumunda bu hükmün uyuşmazlık konusunu oluşturduğu davalarda uygulanma olanağının bulunmadığı açıktır. Buna göre iptal edilen kanun hükmü uyarınca takip ve tahsiline çalışılan amme alacağının hukuka aykırı olacağı ve bunun davanın her aşamasında dikkate alınacağı tartışmasızdır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin dayanağı olan yasal düzenlemenin Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilerek kararın Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlüğe girmiş bulunması karşısında, hukuka aykırılığı Anayasa Mahkemesi kararı ile tespit edilmiş bulunan Kanun maddesi uyarınca tesis edilen 8.785.235,44-TL tutarındaki haksız çıkma zammının tahsili amacıyla tesis edilen işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile dava konusu işlemin iptaline ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile dava konusu işlemin iptali yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın davalıya iadesine,
5. 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin de … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesine gönderilmesine, 31/10/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.