DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2020/1742 E.  ,  2023/6348 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2020/1742
Karar No:2023/6348

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …Petrol Ürünleri Nakliye İnşaat ve Gıda Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacıya ait akaryakıt istasyonunda 22/03/2017 tarihinde gerçekleştirilen denetim neticesinde, istasyon otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum) yapıldığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına aykırılık nedeniyle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile aynı fıkranın (f) bendi uyarınca 87.815,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali ile ...-TL'nin ödeme tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte iadesine karar verilmesi istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki kuralın, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabileceklerini ve bu hakkın lisansta kayıtlı hususlar dâhilinde kullanılabileceğine ilişkin koşulları belirlediği, Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinin ise, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasını düzenlediği dikkate alındığında, davacı şirketin otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum) yapmasının 5015 sayılı Kanun'un 4. ve 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olmadığı;
Bu itibarla, idari para cezasına konu fiilin Kanun'un 4. maddesinde tanımlanan fiil ile örtüşmediği ve 19. maddesinde belirtilen idarî yaptırımın bu fiilin karşılığı olmadığı dikkate alındığında, idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı, öte yandan, hukuka aykırılığı saptanan dava konusu işlem nedeniyle davacı şirketin ödediği ...-TL'nin ödeme tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davalı idarece iade edilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline, ...-TL'nin ödeme tarihinden (02/08/2018) itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacı şirkete ödenmesine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: …Bölge İdare Mahkemesi … İdarî Dava Dairesi'nce; ilgili mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, piyasada faaliyet gösteren bayilik lisansı sahiplerinin akaryakıt istasyonlarında kurmakla yükümlü oldukları istasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahele edemeyecekleri, stok hareketleri ve akaryakıt alım satım işlemlerinin elektronik ortamda, günlük olarak izlenebilmesini teminen istasyonlarında kurulu olan otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumlu oldukları ve istasyon otomasyon sisteminin çevrim içi olmayan yerlerinde (tank, pompa v.s) akaryakıt satışı ve dolum yapamayacakları belirtilmek suretiyle bayilik lisans sahiplerinin enerji piyasası mevzuatında yer verilen düzenlemeler kapsamında lisansa konu piyasa faaliyetinde bulunabileceklerinin anlaşıldığı;
Bu durumda, davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 22/03/2017 tarihinde gerçekleştirilen denetim neticesinde, otomasyon sistemi verisine göre tanklardaki toplam yakıt miktarına ilişkin verinin fiili durumu yansıtmadığı, otomasyona yansımayan veri olduğu, istasyon otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı halde akaryakıt hareketine konu eylemde bulunduğu şeklinde davacıya atfedilen fiilin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinde tanımlanan lisansın verdiği haklar dışında faaliyette bulunma fiili kapsamında kaldığı, dolayısıyla davacı şirkete yöneltilen söz konusu fiilin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesi kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olmadığı yolundaki İdare Mahkemesi gerekçesinde hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu bakımdan, davacının lisansın verdiği haklar dışında faaliyette bulunma fiilinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrası ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasına ve ayrıca 1240 sayılı Kurul Kararının 5. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendi yönünden değerlendirilmesine gelince, olayda, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 22/03/2017 tarihinde gerçekleştirilen denetimde, otomasyon sistemi verisine göre tanklardaki toplam yakıt miktarına ilişkin verinin fiili durumu yansıtmadığı, otomasyona yansımayan veri olduğu, istasyon otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu eylemde bulunduğu tespit edildiğinden dava konusu işlemde hukuka aykırılık, Mahkeme kararında ise hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına ve esastan incelenen davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, yazılı savunması istendikten sonra mevzuat yükümlülüğü gereği kullanımında bulunan otomasyon sisteminde var olan verilerden bir kısmının, işletme dışında ve sistem üzerinden bilgisi dışında günü birlik işletme verilerinden ayrıştırıldığı, işletmenin gerçek ve fiili verilerini karşılamayacak (ancak kendisinin de fark edemeyeceği) sistem verileri türetildiğini görebildiği, sistemin bilgisi dışında ve muhtemeldir ki 3. kişi eliyle ve hukuk dışı bir müdahale ile stok tükettiği veya stok ürettiği, çoğu gün içi fiili satışın sisteme gerçeğinin altında işlendiği veya işlenmediği, faturalı alımların ve dolumun sisteme işlenmediği veya sağlıklı işlenmediği, bu işleyişin, işletmeye menfaat temin eden hiçbir yönü olmadığı, günlük satışların (Z) raporları üzerinden gerçeğine uygun olarak vergilendirildiği ve mali kayıtlara işlendiği, yapılan denetimlerde de, işletmenin mühürlü aksamına ve otomasyon sistemine fiili/fiziki müdahaleye dair tespitine yer verilmediği, usulsüzlük tespit edilmediği, tüm bunların şirket ve temsilcisi bilgisi dışında ve aynı zamanda işletmenin günlük fiili satışları ve gün sonu fiili satış mali tablosuna dokunulmaksızın, davalı idareye ve ilgili birimlerce izlenen bilgilerden stoğa dönük bilgilerin sistem üzerinden, konusu işletme aleyhine işlenen bir suç teşkil edecek şekilde harici bir erişimle bozulmasından kaynaklandığı, idari para cezası miktarının fahiş olduğu, idarenin takdir hakkının mülkiyet hakkını ölçüsüzce ihlâl eder mahiyette kötüye kullanıldığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davacıya ait "… Mahallesi … Caddesi … Mevkii …/…" adresinde faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 22/03/2017 tarihinde gerçekleştirilen denetim neticesinde, istasyon otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum) yapıldığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına aykırılık nedeniyle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile aynı fıkranın (f) bendi uyarınca 87.815,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı tesis edilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde, "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. (...)" kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, "Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi" hâlinde sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (f) bendinde, 4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendi kapsamındaki ihlâller hariç olmak üzere bayiler için (e) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurum'ca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir." kuralı yer almıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.
06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul Kararı'nın "İstasyon Otomasyon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında, "(2) Bayilik lisansı sahibi,
a) Akaryaklt istasyonlarında kurulu olan istasyon otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumludur.
b) İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamaz.
c) İstasyon otomasyon sistemi çevrim içi olmayan yerlerde (tank, geçici tank, pompa vs.) akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs.) gerçekleştiremez.
ç) Satışlarıyla ilgili dağıtıcısının talep ettiği her türlü belgeyi 5 gün içinde ibraz eder." kuralı yer almıştır.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 22/03/2017 tarihinde gerçekleştirilen denetim neticesinde, istasyon otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum) yapıldığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca "sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği" gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un -dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan- 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.
Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "istasyon otomasyon sistemi sağlıklı çalışmadığı hâlde akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum) gerçekleştirmesi" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun'un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunîlik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâlinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere aykırı davranılması durumunda ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlâli hâlinde verilecek olan idarî para cezası miktarının tayininde 5015 sayılı Kanun'un 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinin mi yoksa anılan Kanun'un 19. maddenin yedinci fıkrasının mı uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.
Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, dava konusu işlemin iptali ile ...-TL'nin ödeme tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulüne ve davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, davalı idarece, fiil tarihi itibarıyla yürürlükte olan mevzuat kuralları dikkate alınmak suretiyle davacı hakkında yeniden bir değerlendirme yapılarak karar verilebileceği de açıktır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ve ...-TL'nin ödeme tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte davacıya ödenmesine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının kaldırılması ve davanın reddi yolundaki temyize konu …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 27/12/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.