DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2019/4140 E.  ,  2023/6121 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2019/4140
Karar No:2023/6121

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu (E- Tebligat)
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacıya ait akaryakıt istasyonunda 24/01/2017 tarihinde yapılan denetimde, akaryakıt istasyonunda otomasyon sistemine yansımayan tank dolumlarının ve satışlarının olduğunun tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına aykırılık nedeniyle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile aynı fıkranın (f) bendi uyarınca 87.814,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; dava dosyasında yer alan soruşturma raporu ve diğer bilgi ve belgelerin incelenmesinden, otomasyon sistemine toplam 29.244 litre doluma karşılık yine otomasyon sisteminde toplam 50.435 litre motorin satışı yapıldığı, dolum ve satış arasında toplam 21.191 litre motorin satış farkı olduğu, mali hafıza raporlarına göre 01/09/2016 tarihi itibarıyla toplamda 53.566 litre motorin satışının yapıldığı, aradaki farkın ne şekilde elde edildiğinin belgelendirilemediği hususları sabit olduğundan, bayilik lisansı ile verilen haklar dışında faaliyet gösterildiği açık olduğundan, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, soruşturma raporu tebliğ edilmediğinden savunmasını sunamadığı, savunma hakkının kısıtlandığı, bu konuda Mahkemece bir inceleme yapılmadığı, üzerine atılı eylemin kanıtlanmadığı, tutanak tarihinde yapılan ölçümde tankta yaklaşık 3.000 litre motorin olduğu belirtilmişse de bu miktarın gerçekte alım satım farkı kadar yani 5.334 litre olduğu, bu ölçümün kesin bir ölçüm olmayıp tutanakta da belirtildiği üzere yaklaşık bir ölçüm olduğu, ölçüm farkının, kalibrasyon farkı ya da ölü stok olarak ifade edilen ölçüm çubuğunun şamandırasının altında kalan 15 cm'lik alanda bulunan motorin miktarı ve TS 900-1 EN ISO 3170 numaralı standart gereği tank tabanında mevcut olan ve ölçülemeyen akaryakıttan kaynaklandığı, (Z) raporunda yer alan 53.546 litrelik satış tutarı ile otomasyon siteminde yer alan 50.435 litrelik satış tutarının farklı olmasının (53.546 -50.435=3.111) çeşitli nedenlerden dolayı (elektrik kesintisi, güncelleme, PC aniden kapanması vb.) otomasyona yansımayan satışlardan kaynaklandığı, 24/11/2016 tarihinde 4.785 litre ve 30/12/2016 tarihinde 10.005 litre olmak üzere toplam 14.790 litre motorinin alımı yapıldığının şirket görevlisi tarafından ifade edilmesine rağmen bayii istasyon otomasyon sistemi tank dolumunda bu alımın görülmediğinin belirtildiği, söz konusu alım kaydının otomasyon sisteminde görülmeyişinin nedeninin; elektrik kesintisi, güncelleme, bilgisayarın aniden kapanması vb. gibi otomasyon arızalarından kaynaklanan veri kaybından olabileceği, Kurul kayıtları incelendiğinde bu durumun görüleceği, dolayısıyla istasyonda alımından fazla bir motorin satışının söz konusu olmadığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davacıya ait "…" adresinde faaliyet gösteren akaryakıt istasyonunda 24/01/2017 tarihinde yapılan denetimde, 17/09/2016-31/10/2016 tarihleri arasında mali hafıza raporlarına göre toplam 29.244 litre motorin dolumunun yapıldığı, 20/10/2016-21/12/2016 tarihleri arasında toplam 1.650 litre benzin dolumu yapıldığı, Ocak 2017 tarihinde tanklarda toplam 3000 litre motorin bulunduğu, dağıtıcı firmadan 4.735 litre, 30/12/2016 tarihinde 10.005 litre olmak üzere 14.790 litre motorin alındığı ve bu alımın otomasyon sisteminde görülmediği, 01/09/2016 tarihi itibarıyla otomasyon sistemine göre toplam 29.244 litre doluma karşılık yine otomasyon sisteminde toplam 50.435 litre motorin satışı yapıldığı, dolum ve satış arasında toplam 21.191 litre motorin satış farkı olduğu, netice itibarıyla istasyon otomasyon sisteminde yapılan dolumlar ile otomasyon sistemindeki satışlar ve pompa satışları arasında farklılıklar tespit edilmesine istinaden bayilik lisansı sahibi davacı şirket nezdinde başlatılan soruşturma neticesinde, akaryakıt istasyonunda otomasyon sistemine yansımayan tank dolumlarının ve satışlarının olduğunun tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına aykırılık nedeniyle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi ile aynı fıkranın (f) bendi uyarınca 87.814,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararı tesis edilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde, "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. (...)" kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, "Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi" hâlinde sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (f) bendinde, 4. maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendi kapsamındaki ihlâller hariç olmak üzere bayiler için (e) bendinde yer alan cezanın beşte birinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Anılan Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurum'ca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir." kuralı yer almıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.
06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul Kararı'nın "İstasyon Otomasyon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında, "(2) Bayilik lisansı sahibi,
a) Akaryaklt istasyonlarında kurulu olan istasyon otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumludur.
b) İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamaz.
c) İstasyon otomasyon sistemi çevrim içi olmayan yerlerde (tank, geçici tank, pompa vs.) akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs.) gerçekleştiremez.
ç) Satışlarıyla ilgili dağıtıcısının talep ettiği her türlü belgeyi 5 gün içinde ibraz eder." kuralı yer almıştır.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya ait akaryakıt istasyonunda 24/01/2017 tarihinde yapılan denetimde, akaryakıt istasyonunda otomasyon sistemine yansımayan tank dolumlarının ve satışlarının olduğunun tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca "sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği" gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un -dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan- 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinde, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.
Bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "akaryakıt istasyonunda otomasyon sistemine yansımayan tank dolumlarının ve satışlarının olması" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 5015 sayılı Kanun'un 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunîlik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâlinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere aykırı davranılması durumunda ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlâli hâlinde verilecek olan idarî para cezası miktarının tayininde 5015 sayılı Kanun'un 19. maddenin ikinci fıkrasının (e) bendinin (2) numaralı alt bendinin mi yoksa anılan Kanun'un 19. maddenin yedinci fıkrasının mı uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.
Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, davalı idarece, fiil tarihi itibarıyla yürürlükte olan mevzuat kuralları dikkate alınmak suretiyle davacı hakkında yeniden bir değerlendirme yapılarak karar verilebileceği de açıktır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi 8. İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 21/12/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.