DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2019/338 E.  ,  2023/4245 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2019/338
Karar No:2023/4245

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Kurumu
…
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : … Elektrik Dağıtım A.Ş.
…

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 17/06/2011 tarih ve 27967 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Dağıtım Sistemi Düzenlemeye Esas Yatırım Harcamalarının Belirlenmesi ve Gerçekleştirilmesinin İzlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar gereğince Coğrafi Bilgi Sistemlerinin (CBS) 2012 yılı sonuna kadar hazırlanmaması nedeniyle oluşan aykırılığın 31/12/2015 tarihine kadar giderilmesi ihtarına yönelik … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının gereğinin yerine getirilmediğinden bahisle 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 16. maddesinin birinci fıkrası uyarınca 604.113,00 TL idari para cezası verilmesine ve aykırılığın 31/12/2016 tarihine kadar giderilmesinin ihtarına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile bu karara karşı yaptığı itirazın reddine dair … tarih … sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı kararda; davacı şirketin 2012 yılı sonuna kadar hazırlamakla yükümlü olduğu 5 ve 10 yıllık master planlar ile CBS'yi süresi içerisinde hazırlamadığının tespit edilmesi üzerine … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile mevzuata aykırılığın 31/12/2015 tarihine kadar giderilmesinin ihtar edildiği, CBS kurma yükümlülüğünün verilen süre içerisinde yerine getirilmediğinden bahisle dava konusu Kurul kararının tesis edildiği, bu karara karşı yapılan itirazın da reddedildiği, davacı şirketin terör eylemleri nedeniyle oluşan mücbir sebep neticesinde mevzuattan kaynaklanan bazı yükümlülüklerin askıya alınması istemine ilişkin 02/03/2016 tarihli başvurusunun ise … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile kabul edildiği, davacı şirketin mevzuat gereği hazırlamakla yükümlü olduğu CBS'yi davalı idare tarafından yapılan ihtar ile verilen süreye rağmen süresi içerisinde hazırlamadığı sabit ise de bu durumun davacı şirketin dağıtım faaliyeti yürüttüğü bölgede meydana gelen yoğun terör eylemlerinden kaynaklandığı, davacı şirketin bu hususta bir kusurunun bulunmadığı, meydana gelen terör eylemlerinin mevzuat gereğince mücbir sebep olarak kabul edilmesi gerektiği anlaşıldığından, dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, mücbir sebep ancak idare tarafından kararlaştırabileceğinden temyize konu Mahkeme kararlarının idari işlem niteliğinde olduğu, kaldı ki davacının mücbir sebep nedeniyle yükümlülüklerinin ertelenmesi ya da kaldırılmasına yönelik bir başvurusunun bulunmadığı ve bu hususta Kurul'ca kendiliğinden karar alınamayacağı, CBS hazırlama yükümlülüğü istisnalar haricinde saha çalışması gerektirmediğinden bölgedeki terör olayları ve hava şartlarının bu yükümlülüğün yerine getirilmesinde engel oluşturmayacağı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, temyize konu Mahkeme kararının idari işlem niteliğinde olmadığı, CBS hazırlama yükümlülüğünün mücbir sebep nedeniyle yerine getirilemediği hususunun davalı idareye bildirildiği, yükümlülüğün yerine getirilmesi için gerekli olan saha çalışmasının yapılamadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeyle onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Elektrik piyasasında dağıtım lisansına sahip davacı şirkete, CBS'yi tamamlama yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla aykırılığın 31/12/2015 tarihine kadar giderilmesi için ihtarda bulunulmuş, ihtarda belirtilen aykırılıkların öngörülen süre içerisinde tamamlanmadığından bahisle 604.113,00-TL idari para cezası verilmesine ve söz konusu aykırılığın 31/12/2016 tarihine kadar giderilmesinin ihtarına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı tesis edilmiştir. Bu karara yapılan itiraz ise … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile reddedilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans esasları" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında, "Bu Kanun kapsamında verilecek lisansların tabi olacağı ve lisans sahiplerinin uymakla yükümlü olduğu esaslar şunlardır: ... (e) Tüzel kişiler lisans almanın yanı sıra faaliyet alanlarına göre mevzuatın gereklerini yerine getirmekle yükümlüdür." kuralına; "Yaptırımlar ve yaptırımların uygulanmasında usul" başlıklı 16. maddesinin birinci fıkrasında, "Kurul, piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilere aşağıdaki yaptırım ve cezaları uygular: (a) Kurul tarafından bilgi isteme veya yerinde inceleme hâllerinde; istenen bilgilerin yanlış, eksik veya yanıltıcı olarak verildiğinin saptanması veya hiç bilgi verilmemesi ya da yerinde inceleme imkânının verilmemesi hâllerinde, on beş gün içinde bilgilerin doğru olarak verilmesi veya inceleme imkânının sağlanması ihtar edilir. Yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettirenlere, beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir. (b) Bu Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına ve talimatlara aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın niteliğine göre aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi veya tekrarlanmaması ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettiren veya tekrar edenlere beş yüz bin Türk Lirası idari para cezası verilir." kuralına yer verilmiştir.
28/01/2003 tarih ve 25007 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasasında Yapılacak Denetimler İle Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in "Soruşturmaya doğrudan yazılı savunma alınarak başlanması" başlıklı 23. maddesinin birinci fıkrasında, "Elektrik piyasasında faaliyette bulunan tüzel kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı faaliyet ve işlemlerinden bu Yönetmelikte düzenlenen ön araştırma prosedürüne ve soruşturma raporu düzenlenmesine gerek olmayacak derecede açık olduğu, Kurul veya Kurulun yetki devretmesi halinde Başkan veya Daire Başkanı tarafından belirlenenler için, soruşturmaya Daire Başkanlığı vasıtasıyla ilgili tüzel kişiye on beş günden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek yazılı savunması alınmak suretiyle başlanır. Daire Başkanı, ilgili tüzel kişinin yazılı savunmasını, kendi görüşüyle birlikte Başkanlığa sunar. Başkan, konuyu Kurul gündemine öncelikle alır." kuralı; ikinci fıkrasında, "Kurul, yazılı savunma ve konuya ilişkin Daire Başkanlığı görüşünü inceleyerek kararını verir. İlgili mevzuat hükümlerine aykırılığın Kurul tarafından sabit görülmesi halinde, hakkında soruşturma yapılan tüzel kişiye Kanunun 16 ncı maddesinde öngörülen yaptırım ve cezalar uygulanır." kuralı yer almaktadır.
17/06/2011 tarih ve 27967 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Dağıtım Sistemi Düzenlemeye Esas Yatırım Harcamalarının Belirlenmesi Gerçekleşmesinin İzlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu usul ve esasların amacı; dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerin dağıtım sistemi gelir düzenlemesi kapsamında düzenlemeye esas net yatırım harcamalarının belirlenmesi ve gerçekleşmesinin izlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." kuralının; Geçici 1. maddesinde ise, "Dağıtım şirketleri, 5 ve 10 yıllık master planlar ile coğrafi bilgi sistemlerini 2012 yılı sonuna kadar hazırlarlar." kuralına yer verilmiştir.
… tarih ve … sayılı Kurul Kararı ile Elektrik Piyasası Dağıtım Yönetmeliği'nin 24. maddesine dayanılarak, Elektrik Dağıtım Şirketleri Tarafından Kurulan Coğrafi Bilgi Sistemlerinin İyileştirilmesine ve Standartlaştırılmasına Yönelik Usul ve Esaslar belirlenmiş ve anılan karar 27/03/2018 tarih ve 30373 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuatın değerlendirilmesinden, dağıtım şirketlerinin, faaliyet alanlarına göre Kanun, ikincil mevzuat veya lisans hükümleri ile Kurul kararlarına ve talimatlarına uymakla yükümlü oldukları, anılan düzenlemelere aykırılıkların somut olarak tespit edilmesi hâlinde, aykırılığın niteliğine göre öncelikle aykırılığın giderilmesi için ihtar edilmeleri gerektiği, yazılı ihtara rağmen aykırılıkların devam ettirilmesi veya tekrarlanması durumunda idarî para cezası uygulanacağı, CBS'nin Kurul kararı ekinde yayımlanan düzenleyici idari işleme dayalı olarak getirilen bir yükümlülük olduğu, 2012 yılı sonuna kadar hazırlanmasının zorunlu kılındığı ve fakat bahse konu tarih itibarıyla kapsamı ve niteliğine yönelik ayrıntılı bir düzenlemeye yer verilmediği anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesinin temel öğelerinden biri belirliliktir. Belirlilik ilkesine göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüte ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup, kişiler hangi somut fiil ve olguya hangi hukukî yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmelerini gerektirir. Bireyler, ancak bu durumda kendilerine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını belirleyebilirler. Hukuk güvenliği, yazılı kuralların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm fiil ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
Öte yandan, Anayasa'nın 38. maddesinde yer verilen "suç ve cezaların kanuniliği" ilkesinin idarî yaptırımlar için de geçerli olduğu kabul edilmekle birlikte, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek kanunilik ilkesinin idarî yaptırım gerektiren fiillerin belirlenmesinde daha esnek uygulanması gerektiği kabul edilmektedir. Nitekim, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, hangi fiillerin kabahat oluşturduğu Kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi, kapsam ve koşulları bakımından kanunun belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin idarenin genel ve düzenleyici idarî işlemleriyle de doldurulabileceği ve fakat kabahat karşılığı olan yaptırımların türünün, süresinin ve miktarının ise sadece kanunla belirlenebileceği kurala bağlanmıştır. Bununla birlikte, herhangi bir fiili kabahat olarak belirleyen düzenleyici idarî işlemin de içerik bakımından belirli bir amacı gerçekleştirmeye elverişli olması ve bireylerin hangi somut fiil ve olguya yaptırım niteliğinde hukukî sonuç bağlandığını belirli bir açıklıkta ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek nitelikte olması gerekir.
Dairemizin E:2019/1389 sayılı dosyasında, 10/07/2019 tarihli ara kararıyla, davalı idareden, CBS'nin tanımı, içeriği ve kapsamının, dağıtım şirketlerinin CBS ile ilgili yerine getirmeleri gereken yükümlülüklerin belirlenmesine yönelik olarak düzenleme veya karar bulunup bulunmadığına ilişkin bilgi ve belgelerin istenilmesi üzerine davalı idarece verilen cevapta, CBS'nin evrensel delilleri olduğu, envanter bilgisi ve veri bütünlüğü gibi özellikler taşıdığı, nitelikleri bilindiği için hangi kriterlere sahip olması gerektiğine yönelik ayrıca bir mevzuat hükmüne gerek olmadığı belirtilmiştir.
Buna göre, ilgili mevzuatta ve denetim süreçleri sırasında CBS'nin kriter ve standartlarına ilişkin ayrıntılara yer verilmesi ve CBS kurma yükümlülüğünün yerine getirilip getirilmediği hususundaki değerlendirmelerde kullanılacak kıstasların davacı tarafça bilinmediği göz önünde bulundurulduğunda; 2012 yılı itibarıyla davalı idarece dağıtım şirketlerine veya davacıya CBS kurma yükümlülüğü açısından bir bildirimde veya yönlendirmede bulunulmaması hukukî belirlilik ve güvenlik ilkeleriyle bağdaşmamaktadır.
Bu durumda, davacı şirketin, anılan dönemde, dağıtım bölgesinin özelliklerine, ihtiyaçlarına ve önceliklerine bağlı olarak CBS'nin kapsamını belirleme serbestisine sahip olduğu, davalı idare tarafından 2012 yılı sonu itibarıyla CBS'nin standardı veya sistemin kurulumuna yönelik uyulması zorunlu kıstasların ne olduğunun açıklanmadığı, aynı dönemde yürürlükte bulunan mevzuatta da bu yönde bir kural olmadığı, CBS'nin tanımı, içeriği ve kapsamı ile dağıtım şirketlerinin CBS ile ilgili yerine getirmesi gereken yükümlülüklerin belirlenmesine yönelik ayrıntılı düzenlemenin ilk olarak 27/03/2018 tarih ve 30373 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Dağıtım Şirketleri Tarafından Kurulan Coğrafi Bilgi Sistemlerinin İyileştirilmesine ve Standartlaştırılmasına Yönelik Usul ve Esaslar ile yapıldığı dikkate alınarak dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik görülmemiştir.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Davalı idare harçtan muaf olduğundan temyiz aşamasında yatırmış olduğu toplam … -TL harcın istemi hâlinde davalı idareye iadesine,
4. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın davalıya iadesine,
6. 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesini teminen dosyanın … İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine, 19/10/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.