DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2019/3342 E.  ,  2023/5019 K.
"İçtihat Metni"T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2019/3342
Karar No:2023/5019

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Petrol Ürünleri Dağıtım Sanayi A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin bayisi olan akaryakıt istasyonunda yapılan denetimde, otomasyon sisteminin tüm tank ve pompaları kapsayacak şekilde kurulmadığı, otomasyon sisteminin altı aylık dönemin yarısından fazlasında düzenli olarak çalışmadığı hâlde akaryakıt ikmali yapılmaya devam edildiği, kurulu otomasyon sistemi üzerinde kontrol görevinin gereği gibi yerine getirilmediği, mevcut olumsuzlukların zamanında tespit edilip bildirilmediği kurumsal giydirmelerin dağıtıcı tadili yapıldıktan sonraki sekiz aylık süreçte tamamlanmadığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca 1.856.122,00-TL ve 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106,00-TL olmak üzere toplam 1.936.288,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; otomasyon sisteminin akaryakıt giriş ve çıkışı için veri akışı sağlayan elektronik bir sistem olduğu, tankın boş tutulması veya kullanılmamasının bu sistemin kurulmasına engel olmadığı, aksi hâlde ileride bu tanktan yapılacak herhangi bir satışın da perdelenebileceği, bayisine ait akaryakıt istasyonunda otomasyon sistemine bağlı olmayan tank bulunduğu sabit olan ve dağıtıcı lisansı ile faaliyet gösteren davacı şirketin, 5015 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 6. fıkrasında yer alan yükümlülüğü ihlâl ettiğinin kabulü ile, anılan Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca dava konusu Kurul kararıyla 883.405,00-TL idarî para cezası uygulanmasına ilişkin kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı,
Diğer taraftan, 16/03/2015 tarihinde yapılan denetimlerde elde edilen bulgulara ve yapılan tespitlere göre, anılan istasyonda akaryakıt satışlarının ekrana yansımamasının ve söz konusu bayinin 2015 dönemi otomasyon sistemi verileri incelendiğinde bağlantı arızası, bilgisayar arızası, ölçüm arızası, elektrik arızası gibi nedenler ile sistemin altı ayının yarısından fazlasında sistem sağlıklı çalışmamasına rağmen, mevcut olumsuzlukları zamanında tespit edip Kuruma bildirmemesi ve otomasyon sistemi sağlıklı çalışmamasına rağmen akaryakıt ikmalinin yapılmaya devam edilmesi nedeniyle, anılan Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca dava konusu Kurul kararının 972.717,00-TL idarî para cezası uygulanmasına ilişkin kısmında da hukuka aykırılık bulunmadığı,
Dava konusu işlemin, davacı şirketin bayisi olan … Petrol’ün kurumsal giydirmelerini, dağıtıcı tadili yapıldıktan sonraki 8 aylık süreçte tamamlamaması nedeniyle, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106,00-TL idarî para cezası ile cezalandırılmasına yönelik kısmına gelince; davalı idare tarafından, idarî para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulamadığı, ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği göz önünde bulundurulduğunda, herhangi bir kriter gözetilmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemin bu kısmında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle davanın otomasyon sistemi nedeniyle verilen idarî para cezalarına ilişkin kısmı yönünden reddine; kurumsal giydirmelerin tamamlanmaması nedeniyle idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmı yönünden ise dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdarî Dava Dairesi'nce; Dairemizin 19/02/2019 tarih ve E:2018/3907, K:2019/466 sayılı kararıyla, dava konusu kararın, bayisinin otomasyon sisteminin tüm tank ve pompaları kapsayacak şekilde kurulmadığı, otomasyon sisteminin altı aylık dönemin yarıdan fazlasında düzenli olarak çalışmadığı hâlde akaryakıt ikmali yapılmaya devam edildiği, kontrol görevinin gereği gibi yerine getirilmediğinin tespit edilmesi üzerine 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi uyarınca toplam 1.856.122,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmının onanmasına, kurumsal giydirmelerin dağıtıcı tadili yapıldıktan sonraki 8 aylık süreçte tamamlanmadığının tespit edilmesi üzerine 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca 80.106,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmının ise bozulmasına karar verilmesi üzerine, bozma kararına uyularak bozulan kısım yönünden verilen kararda; yapılan denetimde kurumsal giydirmelerin yapılması için çalışmaların başlatıldığı ifade edilmiş ise de, davacı şirketin bayisi tarafından denetim tarihine kadar geçen süre içerisinde dağıtıcısına ait kurumsal giydirmeler tamamlanmadan faaliyetini sürdürdüğünün sabit olduğu, dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, bayisine ait piyasa faaliyetinin yürütüldüğü tesislerin kontrol ve denetimini, sektörde faaliyet gösteren tüm dağıtıcı lisansı sahiplerinin uymakla yükümlü oldukları ilgili mevzuat ile belirlenen usul ve esaslara göre yapmadığı, bu nedenle sabit olduğu anlaşılan eylemin ağırlığı ve yürütülen faaliyetin niteliği göz önüne alınarak Kanunda öngörülen üst sınırdan idarî para cezası uygulanması yönünde idarece takdir yetkisinin kullanılmış olmasında ölçülülük ilkesine aykırılık görülmediği, bu itibarla, dava konusu işlemin kısmen iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, davalı tarafın istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi kararının, davacıya 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca verilen 80.106,00-TL idarî para cezasının iptaline ilişkin kısmının kaldırılmasına, bu kısım yönünden de davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, davalı idarenin tespit ettiği aykırılıkların belirli bir süre içerisinde giderilmesi gerektiğine ilişkin bir ihtarda bulunmadan, emredici kanun hükmüne aykırı şekilde almış olduğu dava konusu Kurul kararının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, dava konusu işlem ve ilgili mahkeme kararının hukuka uygun, davacının iddialarının haksız olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin bayisi olan … Petrol isimli akaryakıt istasyonunda, 16/09/2014 ve 01/10/2014 tarihlerinde yapılan denetimlerde, anılan istasyonda vaziyet planında gözüken 6 adet yer altı tankından 3 tanesinin otomasyon sistemine bağlı olmadığı, istasyonda otomasyon sisteminin sağlıklı çalışmadığı, sisteme bağlı olan motorin pompalarından otomasyonsuz (manuel olarak) satış yapılabildiği, istasyonun mevcut stok durumu, pompa yazar kasalarından alınan mali hafıza raporları, dağıtıcı firmadan alınan satış faturaları ve otomasyon verilerinin incelenmesi neticesinde, 01/01/2014–01/10/2014 döneminde 129.017,87 litre kayıt dışı satış fazlasının olduğunun belirlendiği, ayrıca anılan dönemde istasyon otomasyon verilerine ait çizelgede ölçüm arıza açıklamalarının çok fazla olduğu tespitlerine yer verildiği; 16/03/2015 tarihinde yapılan denetimde ise, istasyonda bulunulan süre içerisinde gelen müşterilere yapılan satışların otomasyon ekranında seviye düşmesi olarak görüldüğü, ancak yapılan satışların ekrana yansımadığı, istasyonun... bayisi olarak akaryakıt alımlarını gerçekleştirdiği, fakat kurumsal giydirmelerin bulunmadığı, yalnızca istasyon girişinde dağıtıcı bayiye ait 3 adet bayrağın asılmış olduğunun tespit edildiği ve bu fiillerin 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 7. maddesinin 6. fıkrası ile 4. maddesinin 1. ve 2. fıkralarına aykırı olduğundan bahisle, anılan Kanun'un 19. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendi ile 19. maddesinin 7. fıkrası uyarınca toplam 1.936.288,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararının tesis edildiği ve bu işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir. Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır." kuralına yer verilmiş; 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (f) bendinde, bu kanuna göre faaliyette bulunanların "14 üncü maddenin birinci fıkrasına göre Kurumca belirlenen usul ve esaslara uygun bildirimleri yapmak" ile yükümlü oldukları kurala bağlanmış; 14. maddesinde, "Piyasa işleyişine ilişkin bilgileri derlemek amacıyla bildirim yükümlülükleri Kurumca belirlenir. Kurum, lisans sahiplerinin Vergi Usul Kanunu hükümleri saklı kalmak şartı ile düzenleyecekleri belge ve tutacakları kayıt düzenlerine ilişkin özel usul ve esaslar belirleyebilir." kuralı yer almıştır.
(...)
5015 sayılı Kanun'un fiil tarihinde yürürlükte olan 19. maddesinin yedinci fıkrasında ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir." kuralına yer verilmiştir.
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (...)
Bu Kanuna göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:
a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.
7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.
5326 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebileceği; "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 günlü, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile, "Dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde idarî para cezaları, 20. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5015 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır. Bu bağlamda 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 20. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür. Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir. Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.
Değişiklikten sonra ise, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 20. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.
Bu itibarla, 19. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.
Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.
Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan "Dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması" fiili nedeniyle ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması zorunluluğu karşısında, lehe kanun hükmü dikkate alınarak yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, dava konusu işlemin, kurumsal giydirmelerin dağıtıcı tadili yapıldıktan sonraki 8 aylık süreçte tamamlanmadığının tespit edilmesi üzerine 80.106,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmının iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulüne ve davanın reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin, kurumsal giydirmelerin dağıtıcı tadili yapıldıktan sonra tamamlanmadığının tespit edilmesi üzerine 80.106,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin kısmının iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 23/11/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.