DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2018/961 E.  ,  2023/5018 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/961
Karar No:2023/5018

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na (Fon) devredilen … A.Ş.'nin (Banka) devir tarihinden önceki yönetim kurulu başkanı olan davacı tarafından, … A.Ş'nin 27/10/2000 tarihinde, temettü hariç ortaklık hakları ile yönetim ve denetiminin Fon'a devredilmesine dayanak alınan Murakıp Raporları ve Devir Bilançosu'nun yeniden incelenmesi talebiyle … ve … tarihlerinde Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu'na (Kurum) yapılan başvuruların zımnen reddine ilişkin işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; Fon'a devredilen Banka'nın devir tarihinden önceki yönetim kurulu başkanı olan davacının, Banka'nın 27/10/2000 tarihinde Fon'a devredilmesine dayanak alınan Murakıp Raporları ve Devir Bilançosu'nun yeniden incelenmesi talebiyle 26/10/2016 tarihinde Kurum'a başvurduğu, ancak idarece herhangi bir işlem tesis edilmemesi üzerine davacı tarafından aynı taleple 13/02/2017 tarihinde tekrar başvuru yapıldığı, söz konusu başvurunun 60 gün içinde olumlu ya da olumsuz bir cevap verilmeyerek zımnen reddedilmesi üzerine, takip eden altmış gün içinde 20/04/2017 tarihinde bakılan davanın açıldığı, dava konusu olayda; davacının 26/10/2016 tarihinde yaptığı başvurunun zımnen reddedilmesi üzerine süresi içerisinde dava açmayıp aynı konuda 13/02/2017 tarihinde yeniden davalı idareye başvuruda bulunduğu, bu başvuruya da cevap verilmemesi üzerine talebinin zımnen reddedildiğini varsayarak 20/04/2016 tarihinde işbu davayı açtığı, davacı tarafından, davanın bir önceki işleme yapılan itirazın zımnen reddine dair işlem üzerine süresinde açıldığı ileri sürülmüş ise de 2577 sayılı Kanun'un 11. maddesinde ''itiraz'' hakkı tanınan işlemlerin idarenin re'sen tesis ettiği işlemler olduğu, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca ilgililerin başvurusu üzerine tesis edilen işlemlere karşı, aynı Kanun'un 11. maddesine göre itiraz hakkı tanındığının söylenemeyeceği, bu nedenle Kanun'un 10. maddesine göre yapılan başvurunun zımnen reddine dair işleme karşı zımni ret tarihinden itibaren 60 gün içinde dava açılması gerekirken bu süre geçirildikten sonra açılan davada süre aşımı bulunduğu sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu işlemin temyize tabi olduğu, Kanun koyucunun 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında tesis edilen açık veya örtülü idari işleme karşı aynı Kanun'un 11. maddesi kapsamında bir başvuru yapılmasını yasaklamadığı, 11. madde kapsamında yapılacak bir başvurunun ön şartının "re'sen" tesis edilmiş bir işlem olması gerektiğine dair kısıtlayıcı bir yorum yapmanın hukuka aykırı olduğu, zımni ret işleminin hukuki niteliği itibarıyla idari davaya konu olacak icrai, tek yanlı ve kesin nitelikte bir işlem olduğu, iptal davasına konu edilebileceği, Kanun koyucu tarafından kabul edilen bir idari işleme karşı idari başvurunun yasaklanmış olduğunu savunmanın hukuk mantığına uygun olmadığı, temyize konu kararın Anayasa'nın 40. ve 74. maddeleri yönünden de hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, istinaf incelemesi sonunda verilen kararın kesin olduğu, bu karara karşı temyiz yoluna başvurulamayacağı, davanın süresinde açılmadığı, murakıp raporları ve devir bilançolarının düzenlenme tarihleri sonrasında davacı tarafından Kuruma herhangi bir başvuru yapılmadığı dikkate alındığında davacının dava açma süresini canlandırmak istediği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 17. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca davacının duruşma istemi yerinde görülmeyerek gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Davacı, Fon'a devredilen Banka'nın devir tarihinden önceki yönetim kurulu başkanı olup, devre dayanak alınan Murakıp Raporları ve Devir Bilançosu'nu hazırlayan murakıpların FETÖ bağlantısı olduğunun 15 Temmuz darbe girişimi sonrasında ortaya çıktığından bahisle söz konusu murakıp raporlarının ve devir bilançolarının tarafsızlığından şüphe duyulmayan uzmanlar tarafından yeniden incelenmesi talebiyle 26/10/2016 tarihinde Kurum'a başvurmuştur. Yapılan başvuruya ilişkin olarak idarece herhangi bir işlem tesis edilmemesi üzerine davacı tarafından aynı taleple 13/02/2017 tarihinde tekrar davalı idareye başvurulmuştur. Söz konusu başvurunun zımnen reddedilmesi üzerine 20/04/2017 tarihinde bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın "Dilekçe, bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakkı" başlıklı 74. maddelerinin birinci ve ikinci fıkralarında, vatandaşların ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancıların kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikayetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahip olduğu; kendileriyle ilgili başvurmaların sonucunun gecikmeksizin dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirileceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan hâliyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde, "Dava açma süresi, özel Kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış (...) gündür (...)."; 10. maddesinde, "İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştay'a, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı isteminin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi hâllerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler."; 11. maddesinde ise, "İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." kuralına yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
2577 sayılı Kanun'un 10. maddesine göre idareye yapılacak başvuru, kural olarak, ilgilisinin Anayasa'nın 74. maddesinde tanınan dilekçe hakkına dayanarak, hakkında bir işlem tesis edilmesi talebiyle yapmış olduğu bir "ilk" başvurudur. Ortada henüz idarece tesis edilmiş bir işlem bulunmamaktadır ve madde hükmü, ilgilinin belirtildiği şekilde idari makama başvurusuna yanıt alamaması veya olumsuz yanıt alması üzerine dava açma süresini belirlemektedir. Aynı Kanun'un 11. maddesinde ise, yapılmış bir itiraz söz konusudur. Başvuru yine anayasal düzeyde bir hak olan dilekçe hakkının bir uzantısı olarak yapılmıştır. Ancak, öncesinde idarenin tesis ettiği bir işlem bulunmaktadır ve bu işlem nedeniyle hakkı veya menfaati ihlal edilen ilgili kişiye, uyuşmazlığı yargı önüne getirmeden önce idareyi var olan işlemi kaldırması, geri alması, kendi yararına değiştirmesi vaya yeni bir işlem yapması yönünde ikaz ederek sulh yolu ile çözmeye, netice alamaması halinde ise belirtilen süreler içinde dava açmasına imkan sağlayan düzenlemelere yer verilmiştir.

Bakılan uyuşmazlığın çözümü için ise, ilgililerin, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem tesis edilmesi için idareye yaptıkları başvurunun açıkça veya zımnen reddi üzerine oluşan işleme karşı Kanun'un 11. maddesinde düzenlenen itiraz yoluna başvurup başvuramayacağının, başka bir deyişle Kanun'un 11. maddesinde düzenlenen itiraz yolunun işletilmesinde, idari işlemin idarece kendiliğinden veya ilgilinin başvurusu üzerine tesis edilmiş olması açısından bir ayrım gözetilip gözetilmediğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
İdarenin işlemlerinin hukuka uygunluğunun denetlenmesi asıl olarak idari yargıda açılan iptal davaları aracılığıyla gerçekleştirilmektedir. Yönetimin tesis ettiği işlemler yönünden hukuka bağlılığının sağlanmasına işlerlik kazandıran iptal davaları ise, temelde kendisi de hem bir Anayasal hak ve özgürlük, hem de diğer temel hak ve özgürlüklerin sağlanmasında etkin bir güvence olan hak arama özgürlüğünün kullanımı olan dava açma hakkı ile de ilgilidir.
Dolayısıyla, 2577 sayılı Kanun'un aynı zamanda idari dava açma süresiyle ilgili düzenlemeler getiren 10. ve 11. maddelerinin hem hak arama özgürlüğü ve hukuk devleti ilkesi ile yakından ilgili olması, hem de anayasal düzeyde bir hak olan dilekçe hakkının kullanımı ile ilgili olması nedeniyle, Kanun'da açıkça aksi öngörülmediği sürece geniş yorumlanması ve idarenin yargısal denetiminin hak arama özgürlüğünü sınırlandırmayacak şekilde uygulanması gerekmektedir.
Bu çerçeveden bakıldığında, 2577 sayılı Kanun'un, ilgililere haklarını veya menfaatlerini ihlal eden idari işlemlere karşı dava açmadan önce idari başvuru imkânını tanıyan 11. maddesinde, daha önce idarece tesis edilen açık ya da örtülü bir işlemin varlığı ve başvurunun dava açma süresi içinde yapılması şart koşulmuş, ancak bu işlemin daha önce ilgilisinin başvurusu üzerine veya idarece re'sen tesis edilmiş olması açısından bir ayrıma gidilmemiştir. Ayrıca maddelerin düzenlenme sistematiği de incelendiğinde, 11. maddenin 10. maddeden sonra düzenlenmiş olması ve madde metninde, Kanun'un 10. maddesi kapsamında tesis edilen işlemler yönünden uygulanamayacağına dair bir kısıtlamanın da öngörülmemiş olması karşısında, 11. madde uyarınca öngörülen başvurunun 10. madde uyarınca tesis edilen işlemler bakımından da geçerli olduğu, dolayısıyla uygulanmasına engel bulunmadığı görülmektedir.
Bu bağlamda, Banka'nın 27/10/2000 tarihinde Fon'a devredilmesine dayanak alınan Murakıp Raporları ve Devir Bilançosu'nun yeniden incelenmesi talebiyle 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca 26/10/2016 tarihinde yapılan başvurunun zımnen reddedildiği, davacı tarafından talebinin yeniden değerlendirilmesi talebiyle aynı Kanun'un 11. maddesi uyarınca 13/02/2017 tarihinde davalı idareye yapılan başvurunun zımnen reddi üzerine de kalan dava açma süresi içinde 20/04/2017 tarihinde işbu davanın açıldığı dikkate alındığında, bakılan davada süre aşımı bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davanın süre aşımı yönünden reddi yolunda verilen İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında usul hükümlerine uygunluk bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi …İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın …Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 23/11/2023 tarihinde kesin olarak esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğuyla karar verildi.

(X) GEREKÇEDE KARŞI OY :

Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde, "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir. Hiçbir mahkeme, görev ve yetkisi içindeki davaya bakmaktan kaçınamaz." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan haliyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde, dava açma süresinin, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, bu sürenin, yazılı bildirim tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı belirtilmiş; "İdari makamların sükutu" başlıklı 10. maddesinde ise, ilgililerin idarî davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için, idarî makamlara başvurabilecekleri, altmış gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı, ilgililerin altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştay'a, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilecekleri kurala bağlanmıştır.
İdarelerin, görevli oldukları konularda işlem tesis etmeyerek hareketsiz kaldıkları ya da zaman içerisinde maddî ve/veya hukukî şartların değişmesi nedeniyle yeni bir değerlendirme yapmaları gereken durumlarda, ilgililerin ileriye dönük şekilde hukukî sonuçlarından yararlanmak üzere 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi uyarınca haklarında kanunun öngördüğü işlemin yapılması için her zaman idareye başvurmaları ve isteklerinin reddedilmesi hâlinde 10. maddede öngörülen usule uygun olarak idarî yargıda dava açmaları mümkün bulunmaktadır.
Dava konusu uyuşmazlıkta Fon'a devredilen Banka'nın devir tarihinden önceki yönetim kurulu başkanı olan davacının, devre dayanak alınan Murakıp Raporları ve Devir Bilançosu'nu hazırlayan murakıpların FETÖ bağlantısı olduğunun 15 Temmuz darbe girişimi sonrasında ortaya çıktığından bahisle söz konusu murakıp raporlarının ve devir bilançolarının tarafsızlığından şüphe duyulmayan uzmanlar tarafından yeniden incelenmesi talebiyle 26/10/2016 tarihinde Kurum'a başvurduğu, ancak idarece herhangi bir işlem tesis edilmemesi üzerine davacı tarafından aynı taleple 13/02/2017 tarihinde tekrar davalı idareye başvurulduğu, söz konusu başvurunun 60 gün içinde olumlu ya da olumsuz bir cevap verilmeyerek zımnen reddedilmesi üzerine, takip eden altmış gün içinde 20/04/2017 tarihinde bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Banka'nın eski yönetim kurulu başkanı ve hissedarı olan davacının, sahibi olduğu Bankanın Fon'a devrine sebep olan raporların FETÖ bağlantısı olan murakıplar tarafından yanlı ve hukuka aykırı olarak düzenlendiği ve taraflı düzenlenen bu raporlar nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiği iddiasının süregelen bir etkisinin bulunduğu dikkate alındığında davacı tarafından murakıp raporlarının ve devir bilançolarının tarafsız uzmanlar tarafından yeniden incelenmesi amacıyla yapılan başvurunun 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 10. maddesi kapsamında bir başvuru olduğu, davacının aynı istemle 13/02/2017 tarihinde davalı idareye yaptığı ikinci başvurunun 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 10. maddesi kapsamında yapıldığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla, 2577 sayılı Kanun'un 10. maddesi kapsamında 13/02/2017 tarihinde yapılan başvurunun zımnen reddi üzerine 20/04/2017 tarihinde açılan davada süre aşımı bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının anılan gerekçe ile bozulması gerektiği oyu ile, gerekçe yönünden karara katılmıyoruz.