DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2018/3071 E.  ,  2023/4496 K.
"İçtihat Metni"T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/3071
Karar No:2023/4496

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Menkul Değerler A.Ş.
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurulu …
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: VII-128.1 sayılı Pay Tebliği'nin 27. maddesine, ... tarih ve ... sayılı Sermaye Piyasası Kurulu (Kurul) İlke Kararı'na (i-SPK.128.6) ve VI-104.1. sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesine aykırı olarak Kurulca onaylı pay satış bilgi formu Kamuyu Aydınlatma Platformu'nda (KAP) yayınlanmadan dava dışı ... Kıymetler Yatırım Ortaklığı A.Ş.'de yönetim etkinliğine sahip davacı şirket tarafından anılan şirketin çıkarılmış sermayesinin %10'unu aşan tutarda pay satışı gerçekleştirildiğinden bahisle 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesi uyarınca 560.702,00-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Sermaye Piyasası Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:…. sayılı kararda; idari para cezalarının kanunda alt ve üst sınır belirtilmek suretiyle belirlendiği durumlarda, idari para cezası vermeye yetkili makam tarafından takdir yetkisi kullanılırken, Kabahatler Kanunu'nun 17. maddesinde yer alan kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusur ve ekonomik durumunun göz önünde bulundurulması ve idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin yargısal denetime imkân verecek şekilde somut olarak ortaya konulması gerektiği, ancak bu durumda idari para cezasına konu işlemin yargısal denetiminin yapılmasının mümkün olacağı,
Davacı şirketin 31/07/2014-05/12/2014 tarihleri arasında sermayesinin %10'unu aşan tutarda hisse satışı gerçekleştirdiği anlaşılmakta ise de, Kurulca idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin hukuken haklı bilgi ve belgelerle gerekçelendirilmediği, davacının ekonomik varlığı, mali durumu ve piyasa koşulları dikkate alındığında eylemin kasti olarak mı zorunlu olarak mı gerçekleştirildiği konusunda da herhangi bir açıklamada bulunulmadığı göz önünde bulundurulduğunda, belli bir kriter gözetilmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle üst sınırdan idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nce; 6362 sayılı Kanun'un 103. ve 104. maddelerinde, her kişiye veya olaya özgü ceza tutarlarının belirlenmesinin mümkün olmaması nedeniyle cezaların bireyselleştirilmesi için kanun koyucu tarafından cezanın alt ve üst sınırlarının gösterildiği, bu iki sınır arasında bir ceza belirleme konusunda da idareye takdir yetkisi verilmekle birlikte takdir hakkının makûl ve ölçülü şekilde kullanılmaması hâlinde eşitsizliğe, haksızlığa ve keyfiliğe sebep olunabileceği, 26/03/2013 tarih ve 10/363 sayılı "6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu Çerçevesinde Tesis Edilecek İdarî Para Cezalarına İlişkin Uygulama Esasları" başlıklı Kurul İlke kararında hangi hâllerde Kanun ile belirlenen alt limitten uzaklaşılması yoluna gidilebileceği yönünde düzenlemelere yer verildiği,
Davacı tarafından, Pay Tebliği'nin 27. maddesine, i-SPK.128.6 sayılı Kurul İlke Kararına ve Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesine aykırı olarak Kurulca onaylı pay satış bilgi formu KAP'ta ilan edilmeden yönetim etkinliğine sahip olunan dava dışı … Kıymet Yatırım Ortaklığı A.Ş.'nin çıkarılmış sermayesinin %10'unu aşan tutarda hisse satışı gerçekleştirildiği ve bahse konu aykırılığın Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesinin üçüncü fıkrasında belirtilen piyasa bozucu eylemlerden olduğu, söz konusu eylemin ilk olarak 05/12/2014 tarihinde yapılan satış ile geriye dönük olarak bir yıl içerisinde yapılan satışların %10'unu aşmak suretiyle gerçekleştirildiği ve bu tarihten 16/10/2015 tarihine kadar pay satış bilgi formu düzenleme yükümlülüğünün ihlâl edildiği, %19,10 oranında bir satış gerçekleştirildiği ve bu durumun makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamaması karşısında davacı şirket hakkında kusuru ve ekonomik durumu gözetilmek suretiyle 6362 sayılı Kanun'un 104. maddesi uyarınca 2014 yılı için üst sınır olan 560.702,00-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin istinaf başvurusunun kabulü ile … İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararın kaldırılmasına ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, idari para cezasına temel teşkil eden pay satış bilgi formu düzenlenmesi yükümlülüğüne ilişkin Pay Tebliği'nin 27. maddesinin yürürlükten kaldırıldığı, idari para cezasının hukukî sebebi ve mesnedinin ortadan kalktığı, Bölge İdare Mahkemesince değişen Tebliğ'in irdelenmediği, hukuken hatalı bir karar verildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, eylemin gerçekleştiği tarihte yürürlükte olan Pay Tebliği'nin 27. maddesi uyarınca pay satış bilgi formunun düzenlenmesi ve Kurul'a sunulması gerekirken söz konusu yükümlülüğün yerine getirilmemesi suretiyle, piyasanın etkin işleyişinin olumsuz olarak etkilenmesine sebep olunduğu ve İlke Kararı ile Pay Tebliği'nde belirlenen piyasa bozucu eylemin gerçekleştirildiği, dava konusu Kurul kararı ile temyiz edilen kararda hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
… tarih ve … sayılı Kurul kararıyla, … Kıymetler Yatırım Ortaklığı A.Ş.'de yönetim etkinliğine sahip ortak olan davacı şirket tarafından anılan şirketin çıkarılmış sermayesinin %10'unu aşan tutarda payların Kurulca onaylanmış bilgi formu ilan edilmeksizin 05/12/2014-16/10/2015 tarihleri arasında … A.Ş.'de satılması nedeniyle VII-128.1 sayılı Pay Tebliği'nin 27. maddesine, 06/12/2013 tarih ve 49/1331 sayılı Kurul İlke Kararı'na (i-SPK.128.6) ve VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesine aykırı hareket edildiğinden bahisle davacı hakkında 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesi uyarınca 560.702,00-TL idari para cezası uygulanmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine davacı tarafından anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun'un amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir.
";
"Genel esaslar" başlıklı 103. maddesinin birinci fıkrasında, "(1) Bu Kanun'a dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından iki yüz elli bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, yükümlülüğe aykırılık dolayısıyla menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz. Tüzel kişilere, aykırılığın ağırlığı ve etkilediği mağdur sayısı dikkate alınarak bu fıkranın birinci cümlesinde yer alan asgari miktardan az olmamak üzere bağımsız denetimden geçmiş yıllık finansal tablolarında yer alan brüt satış hasılatının %1’i ile vergi öncesi kârının %20’sinden yüksek olanına kadar idari para cezası verilir.";
"Piyasa bozucu eylemler" başlıklı 104. maddesinde, "Makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemler, bir suç oluşturmadığı takdirde, piyasa bozucu nitelikte eylem sayılır. Kurulca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, bu suretle menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz.";
"İdari para cezalarının uygulanması" başlıklı 105. maddesinde, "(1) İdari para cezalarının uygulanmasından önce ilgilinin savunması alınır. Savunma istendiğine ilişkin yazının tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde savunma verilmemesi hâlinde, ilgilinin savunma hakkından feragat ettiği kabul edilir.
(2) Bu Kanun'da tanımlanan kabahatlerden birinin idari yaptırım kararı verilinceye kadar birden çok işlenmesi hâlinde, ilgili hükme göre, ilgili gerçek veya tüzel kişiye bir idari para cezası verilir ve verilecek ceza iki kat artırılır. Ancak, bu kabahatin işlenmesi suretiyle bir menfaat temin edilmesi veya zarara sebebiyet verilmesi hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaat veya zararın üç katından az olamaz. ..." kuralı bulunmaktadır.
21/01/2014 tarih ve 28899 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği (VI-104.1)'nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Tebliğ'in amacı, makul bir ekonomik veya finansal bir gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemlerin belirlenmesi ile bu eylem ve işlemleri gerçekleştirenler hakkında uygulanacak yaptırımların belirtilmesidir."; "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Tebliğ, 06/12/2012 tarih ve 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.
";
"Diğer piyasa bozucu eylemler" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Sermaye piyasası araçlarının fiyatını veya değerini etkileyebilecek büyüklükteki emirlerin yatırım kuruluşlarına, ilgili borsaya ve teşkilatlanmış diğer piyasalara iletilmesinden önce, yatırımcıların emir bilgilerine vakıf olarak emre konu olan sermaye piyasası aracında veya bu araçla ilgili diğer sermaye piyasası araçlarında emir verilmesi, verilen emrin değiştirilmesi ya da iptal edilmesi veya söz konusu emirlere ilişkin bilgilerin üçüncü şahıslara aktarılması piyasa bozucu eylemdir.
(2) Noter marifetiyle düzenlenmiş bir vekaletname ile yetkilendirme olmaksızın borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda; a) Bir başkasının hesabını kullanmak suretiyle bu hesap üzerinden emir iletmek, işlem yapmak veya hesap hareketi gerçekleştirmek, b) Bir başkasına hesabını kullandırmak suretiyle bu hesap üzerinden emir iletilmesi, işlem yapılması veya hesap hareketi gerçekleştirilmesine imkan sağlamak piyasa bozucu eylemdir.
(3) 22/06/2013 tarih ve 28685 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Pay Tebliği (VII-128.1)’nin 27. maddesine veya bu maddenin uygulanmasına ilişkin Kurul İlke kararlarına aykırı hareket edilmesi piyasa bozucu eylemdir.
(4) Kurulca haklarında işlem yapma yasağı kararı alınmış şahıslarca işlem yasaklısı oldukları dönemde kendi hesaplarından ya da başkalarının hesaplarını kullanarak borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yapılması piyasa bozucu eylemdir." kuralı yer almaktadır.
22/06/2013 tarih ve 28685 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Pay Tebliği'nin "Payları borsada işlem gören ortaklıkların pay sahiplerine yönelik bilgi formu düzenleme yükümlülüğü" başlıklı 27. maddesinde, "(1) Payları borsada işlem gören ortaklıkların herhangi bir on iki aylık dönemde sermayesinin yüzde onunu veya fiili dolaşımdaki paylarının nominal değerinin yüzde ellisini aşan pay satışlarının yönetim kontrolüne sahip ortaklar tarafından borsada gerçekleştirilmesinin planlanması durumunda, ilgili ortaklar tarafından Kurulca esasları belirlenen bilgi formunun düzenlenmesi ve bu formun satış öncesinde Kurulca onaylanması zorunludur. Bu durumda ihraççı, bilgi formunun hazırlanmasında kolaylaştırıcı tedbirleri alır. Borsanın ilgili pazarında ya da piyasasında yapılan toptan satışlar bu yükümlülük kapsamında değerlendirilmez. Bu maddede belirtilen oranlarda pay satışı gerçekleştirecek ortakların bu Tebliğ'in 15. maddesinin birinci fıkrası kapsamında MKK’ya yapacakları başvuru sırasında, Kurulca onaylanmış bilgi formunun KAP’ta ilan edilmiş olması zorunludur. Bu fıkrada yer alan esasların dolanılması suretiyle borsada satış işleminin gerçekleştirildiğinin tespit edilmesi hâlinde, ilgililer hakkında sermaye piyasası mevzuatı kapsamında Kurulca tesis edilecek işlemler saklıdır. ..." kuralına yer verilmiştir.
13/02/2018 tarih ve 30331 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Pay Tebliği (vıı-128.1)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (VII-128.1.ç)'in 2. maddesi ile Pay Tebliği'nin 27. maddesi yürürlükten kaldırılmıştır.
24/07/2020 tarih ve 31195 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Pay Tebliği (vıı-128.1)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (VII-128.1.d)'in 1. maddesi ile Pay Tebliği'nin 27. maddesi “Payları borsada işlem gören ortaklıkların pay sahiplerine yönelik bilgi formu düzenleme yükümlülüğü" başlığıyla "1) Payları borsada işlem gören ortaklıkların herhangi bir on iki aylık dönemde sermayelerinin yüzde onunu aşan pay satışlarının; a) İlgili ortaklıkların sermayesinin yüzde yirmisinden fazlasına tek başına veya birlikte hareket ettikleri kişilerle beraber doğrudan sahip olan ya da, b) Yönetim kurulu üyelerinden en az birini seçme veya genel kurulda aday gösterme hakkını veren imtiyazlı paylara sahip olan, ortaklar tarafından borsada gerçekleştirilmesi öncesinde, Kurulca esasları belirlenen pay satış bilgi formu düzenlenir ve bu form satış öncesinde Kurulun onayına sunulur. İhraççı, pay satış bilgi formunun hazırlanmasında gerekli kolaylaştırıcı tedbirleri alır. Borsada işlem gören nitelikte olmayan ve herhangi bir on iki aylık dönemde sermayenin yüzde onunu aşan nitelikteki payların, ilgili ortaklar tarafından borsada işlem gören niteliğe dönüştürülebilmesi için 15. maddenin birinci fıkrası kapsamında MKK’ya yapacakları başvuru öncesinde, Kurulca onaylanan bilgi formu KAP’ta ilan edilir. ...” şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
06/12/2013 tarih ve 40/1331 sayılı (i-SPK.128.6) İlke Kararı'nda, Pay Tebliği’nin 27. maddesi kapsamında hazırlanan pay satış bilgi formunun onaylanması amacıyla Kurul’a yapılan başvurulara ilişkin esaslar hakkında düzenlemelere yer verilmiş; … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile ise, anılan İlke Kararı yürürlükten kaldırılmıştır.

HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman Bakımından Uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarih ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında da, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
Aktarılan kurallara göre, idarî yaptırımlar bakımından ceza verilmesinin dayanağı kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması yoluyla ortaya çıkan yeni hukukî durumun dikkate alınması gerektiği açıktır.
Dava konusu … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla idari para cezası tesis edilmesinin gerekçesinin, davacı tarafından yönetim ortaklığına sahip olduğu şirketin sermayesinin %10'unu aşan payların Kurulca onaylanmış bilgi formu ilan edilmeksizin … A.Ş.'de satılması nedeniyle VII-128.1 sayılı Pay Tebliği'nin 27. maddesi ile 06/12/2013 tarih ve 40/1331 sayılı Kurul İlke Kararı'nda yer alan yükümlülüğünün yerine getirilmemesi olduğu anlaşılmakta ise de, dava konusu işlem tesis edildikten sonra 13/02/2018 tarih ve 30331 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Pay Tebliği (VII-128.1)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (VII-128.1.ç)'in 2. maddesi ile söz konusu Pay Tebliği'nin 27. maddesinin yürürlükten kaldırıldığı, … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile de söz konusu 06/12/2013 tarih ve 40/1331 sayılı Kurul İlke Kararı'nın yürürlükten kaldırıldığı, dolayısıyla söz konusu, sermayenin %10'unu aşan payların … A.Ş.'de satılmasından önce Kurulca onaylanmış bilgi formu ilan edilmesi gerektiği yönündeki yükümlülük tamamen kaldırılmış olduğundan, yeni oluşan ve davacı açısından lehe olan bu durum karşısında idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu Kurul kararının hukukî dayanağının kalmadığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla, idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, dava konusu işlemin iptaline dair İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulüyle Mahkeme kararının kaldırılması ve davanın reddi yolunda verilen temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulüyle Mahkeme kararının kaldırılması ve davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 02/11/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.