DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2018/2827 E.  ,  2023/4629 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/2827
Karar No:2023/4629

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Gıda İnşaat Otomotiv Nakliyat Yurt
Dışı Yolcu Taşımacılığı ve Sanayi Ürünleri Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 01-02/04/2012 tarihlerinde gerçekleştirilen denetime istinaden … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararıyla verilen idari para cezasının, otomasyon sistemine bağlı olmayan tank bulundurulması fiilinin 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına aykırı olması nedeniyle aynı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi ile aynı maddenin dördüncü fıkrası uyarınca 67.962,00-TL'lik kısmının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; davacıya ait akaryakıt istasyonunda 01-02/04/2012 tarihinde yapılan denetimde aynı gün tanzim edilen 044906 sayılı tutanakta, otomasyon sistemine bağlı olmayan tank tespit edildiği ifadelerine yer verildiği, söz konusu tutanağın olay anında 4 polis memuru, şoför ve istasyon sahibi olan davacı şirketin yetkilisi tarafından imzalandığı, 1240 sayılı Kurul kararı uyarınca akaryakıt istasyonlarında bulunan tankların otomasyon sistemine bağlı olmasının zorunlu olduğu, bu tankların fiilen kullanılıyor olup olmamasının bu yükümlülüğü ortadan kaldırmayacağı dikkate alındığında, dava konusu Kurul kararının otomasyon sistemine bağlı olmayan tank bulundurulması fiiline ilişkin kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle anılan Kurul kararının dava konusu kısmı hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, otomasyon sistemi kurma yükümlülüğünün dağıtıcı firmaya ait olduğu, otomasyon sistemi şirketine bildirim yapılmasına rağmen istasyona gelinmediği, dağıtıcının yükümlülüklerini yerine getirmemesi nedeniyle bayiye ceza verilemeyeceği, 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişikliğin dikkate alınması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
06/01/2011 tarih ve BAY/939-82/25425 sayılı bayilik lisansı sahibi davacıya ait akaryakıt istasyonunda 01-02/04/2012 tarihlerinde gerçekleştirilen denetimde, dağıtıcısı dışında akaryakıt ikmali yapıldığı ve otomasyon sistemine bağlı olmayan tank bulundurulduğu tespit edilmiştir.
Bahse konu tespitler üzerine davalı idarece alınan … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla davacı hakkında doğrudan soruşturma açılmasına karar verilmiş, akabinde 22/01/2016 tarih ve 53 sayılı Soruşturma Raporu hazırlanmış, … tarih ve E… sayılı yazı ile Soruşturma Raporu da gönderilmek suretiyle davacıdan yazılı savunma yapılması istenilmiştir.
Davacı tarafından yapılan yazılı savunmada belirtilen hususlar geçerli görülmeyerek … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla, dağıtıcı dışında akaryakıt ikmal etmesi fiili nedeniyle 163.111,00-TL, istasyonda otomasyon sistemine bağlı olmayan tank bulundurulması fiili nedeniyle 67.962,00-TL olmak üzere toplam 231.073,00-TL idari para cezası verilmiştir.
Bunun üzerine anılan Kurul kararının, otomasyon sistemine bağlı olmayan tank bulundurulması fiili nedeniyle verilen idari para cezasına ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde,
"Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. (...)" kuralına yer verilmiştir.
5015 sayılı Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde, "Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi" hâlinde sorumlulara ikiyüz elli bin Türk Lirası idarî para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan maddenin dördüncü fıkrasında, bayiler için yukarıda yer alan cezaların beşte birinin uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Anılan Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla 19. maddesinin üçüncü fıkrasında ise, "Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurum'ca bin Türk Lirası'ndan elli bin Türk Lirası'na kadar idarî para cezası verilir." kuralı yer almıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunîlik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde,
"Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.
06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkındaki 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul Kararı'nın "İstasyon Otomasyon Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar" başlıklı 5. maddesinin ikinci fıkrasında,
"(2) Bayilik lisansı sahibi,
a) Akaryakıt istasyonlarında kurulu olan istasyon otomasyon sisteminin güvenliğinden sorumludur.
b) İstasyon otomasyon sistemine izinsiz müdahalede bulunamaz.
c) İstasyon otomasyon sistemi çevrim içi olmayan yerlerde (tank, geçici tank, pompa vs.) akaryakıt hareketine konu eylem (satış, dolum vs.) gerçekleştiremez. ..." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun'un aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idarî yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idarî yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idarî yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla, fiil ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacı şirkete ait akaryakıt istasyonunda 01-02/04/2012 tarihinde gerçekleştirilen denetimde, lisansı ile tanınan haklar dışında faaliyet gösterilerek istasyondaki otomasyon sistemine bağlı olmayan tank bulundurulması nedeniyle, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca "sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterildiği" gerekçesiyle dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un dava konusu işleme ilişkin fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde, lisans sahiplerinin kendilerine verilen lisansta belirtilen faaliyet konuları ve tanınan haklar dışında başka bir konuda ve alanda piyasa faaliyetinde bulunulması hâlinde uygulanacak idarî para cezasına ilişkin bir düzenleme yer almaktadır.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.
Bu kapsamda, lisans ile tanınan hakların, 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların bir bütün olarak dikkate alınması suretiyle belirlenmesi gerekmektedir.
Bu itibarla, bayilik lisansı ile faaliyet gösteren davacıya isnat edilen "lisans ile tanınan haklar dışında faaliyet göstererek istasyondaki otomasyon sistemine bağlı olmayan tank bulundurulması" fiilinin, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarının ihlâli anlamına geleceğinin kabulü ve davacıya 4. madde hükümlerini ihlâl ettiğinden bahisle Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlâli hâlinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlâl etmiş olacağı ve tümüne 19. maddenin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunîlik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
Bunun yanında, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin üçüncü fıkrasının fiil tarihi itibarıyla yürürlükte bulunan hâlinde, maddede belirtilenlerin dışında kalan, ancak bu Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uymayanlara ne şekilde ceza verileceği kurala bağlanmış olduğundan, ikincil mevzuatın ihlâli hâlinde verilecek olan idarî para cezası miktarının tayininde 19. maddenin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinin mi yoksa 19. maddenin üçüncü fıkrasının mı uygulanacağı şeklinde bir belirsizlik doğacaktır ki, bu durum da kanunîlik ilkesine aykırılık teşkil edecektir.
Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacı şirkete idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, davanın reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, davalı idarece, fiil tarihi itibarıyla yürürlükte olan mevzuat kuralları dikkate alınmak suretiyle davacı şirket hakkında yeniden bir değerlendirme yapılarak karar verilebileceği açıktır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 08/11/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.