DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2018/2253 E.  ,  2023/5245 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/2253
Karar No : 2023/5245

DAVACI : ... Akaryakıt A.Ş.
(Eski Unvan : ... Petrolcülük A.Ş.)
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Kurumu (E-Tebligat)
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...

DAVANIN KONUSU : Davacı şirketin 01/06/2018 tarihli dağıtıcılar arası akaryakıt ticaret izninin 01/06/2018 tarihi itibarıyla kendiliğinden sona ermesine ilişkin uygulama işlemi ile bu işlemin dayanağı olduğu ileri sürülen 17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu Kararının ekinde yer alan Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Karar'ın iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
08/10/2015 tarihli dağıtıcı lisansı ile faaliyet gösterildiği, 2018 yılında da dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine devam edebilmek için davalı idarenin ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı uyarınca 2018 yılı izin bedeli olarak belirlenen 25.750,00-TL tutarı Kurumun hesabına 04/01/2018 tarihi itibarıyla yatırılarak 2018 yılı dağıtıcılar arası akaryakıt ticaret izni alındığı, davalı idare tarafından, dava konusu Kurul kararına istinaden 2017 yılında piyasaya 60.000 ton beyaz ürün teslim yükümlülüğünün yerine getirilmediğinin tespit edildiğinden dağıtıcılar arası ticaret izninin 01/06/2018 tarihinde sona ereceği, bu tarihten sonra firmalarınca dağıtıcılar arası satış yapılamayacağı, talep edilmesi halinde 2018 yılı için dağıtıcılar arası akaryakıt satış izni almak amacıyla yatırılan izin bedelinin iadesinin yapılacağının bildirildiği, yapılan başvurulara rağmen 01/06/2018 tarihli işlemle izinlerinin iptal edildiği, 01/06/2018 tarihine kadar beyaz ürün satışının gerçekleştirildiği fakat idare tarafından 2017 yılının baz alındığı bunun kendilerince öngörülmesinin mümkün olmadığı, değişiklikten önceki Kurul kararında dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti açısından herhangi bir sınırlama yapılmamış olduğu ve söz konusu kararın beş yıl süreyle devam edeceğinin düzenlenmesine rağmen dava konusu karar ile hiç bir gerekçe olmaksızın 2018 yılına dair Ocak ayında izin alındıktan sonra düzenleme yapılarak izinlerinin iptal edilmesine neden olunduğu, bu düzenlemenin hukuki belirlilik ve öngörülebilirlik ile bağdaşmadığı, aynı durumda olan dağıtıcılar için geçiş hükümlerinin ihdas edilmesi gerektiği, dolayısıyla düzenlemeden önce 2018 yılı için izin alan dağıtıcıların izinlerinin devam etmesi gerekirken bu yönde düzenleme yapılmamasının işlemin hukuka aykırı olarak geçmişe yürütülmesi sonucunu doğurduğu, ayrıca kazanılmış haklara ve hukuk devleti ilkesine de aykırılık teşkil ettiği, iptali istenen düzenleyici işlem sebebiyle piyasada faaliyet gösteren pek çok dağıtıcı lisansının 01/06/2018 tarihi itibariyle iptal edildiği, Kurul kararının Geçici 1. maddesi düzenlemesine göre, 2017 yılı içerisinde 60.000 ton sınırının üzerinde satış yapan dağıtıcıların lisans hakları ise devam ettiğinin düzenlendiği, piyasada yer alan büyük dağıtıcıların yıllık satışlarının bu sınırın üzerinde olduğu, ancak daha küçük yerel firmaların söz konusu firmalarla rekabet etmesinin mümkün olmayacağı, diğer yandan geçmiş yıllarda buna benzer bir düzenleme bulunmadığından küçük firmaların söz konusu sınırlamayı öngörerek tedbir almasının da mümkün olmadığı, bu süreç sonunda petrol piyasasının büyük dağıtıcıların kontrolüne geçecek olduğu yeni ve küçük firmaların piyasaya girişi engellenerek piyasada büyük firmalar lehine tekelleşmeye neden olunduğu, bu hususun da fiyat belirsizliği ve kamu zararına yol açacağı ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usûle ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak, dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin petrol piyasasının işleyişi bakımından önem arz ettiği, piyasa faaliyetlerinin rekabetçi bir şekilde sürdürülmesi ve ürün tedariki açısından büyük rol oynadığı ve yerel firmaların piyasaya katılımlarının artırıldığı, dava konusu kurul kararında düzenlenen dağıtıcılar arası akaryakıt satış izni ile ilgili ilk düzenlemenin 19/06/2006 tarih ve 796 sayılı Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticaretine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Karar ile yapıldığı, dağıtıcı lisans sahiplerinin üçer aylık dönemler halinde dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti kapsamında il bazında akaryakıt ticaret izni talebinde bulunulabileceğinin düzenlendiği, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile dağıtıcıların izin bedeline ilişkin dekontu Kuruma sunmaları ve dağıtıcılar arası akaryakıt satış talebi bildiriminde belirtilen beyana uymaları kaydı ile dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine izin verildiği, böylelikle 2013 yılına kadar yıllık olarak dağıtıcılar arası ticarete izin verildiğine ilişkin kararlar alındığı, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile izin bedeli yatıranlara iki yıl süre ile dağıtıcılar arası ticaret izni verildiği, ... tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile de beş yıl süre ile dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti kapsamında gerçekleşecek satış işlemi öncesinde satış talebinde bulunan lisans sahibinin ilgili yıl için, yılda bir defaya mahsus olmak üzere Kurum hesabına yatırılan izin bedeline ilişkin dekontu Kuruma ibraz etmesi ve kararda belirtilen akaryakıtlarla sınırlı olması kaydıyla dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine izin verilmesine karar verildiği, dolayısıyla dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin Kanun'un vermiş olduğu açık yetkiye dayanılarak 2006 yılından itibaren çeşitli şartlara bağlı kalınarak Kurum iznine tâbi tutulduğu, temel olarak rafineriden, ithalat yoluyla veya diğer dağıtıcı lisans sahiplerinden temin ettikleri akaryakıtı bayileri aracılığı ile piyasaya arz ettiği, Kurum adına denetim yapan kuruluş temsilcileri tarafından, kayıt dışının, dağıtıcılar arası ticarete konu ürünün sahte fatura ile teslim edilmeden önce birçok dağıtıcı arasında dolaştırılması ve faturasız ürün teslimi gibi tespitlere ulaşıldığı, ithalat yolu ile ürün temin eden bazı dağıtıcı lisans sahiplerinin Kanun'un öngördüğü dağıtım faaliyetinden daha çok dağıtıcılar arası ticarete yönelerek bu faaliyetleri piyasa koşullarına uymayan bir büyüklüğe taşıdıkları, son zamanlarda piyasada yeni kurulan dağıtıcı firmaların tamamına yakınının aynı yöntemi izlemeye başladıkları ve birçoğunun yedek şirket olarak faaliyetlerini sürdürmeye çalıştıkları, 06/03/2018 tarihi itibarıyla yürürlükte olan dağıtıcı lisansı sahibi sayısının 112 olduğu, son dönemde yapılan incelemelerde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin ikmal kanalı olmasının ötesinde bazı hareketlerin tespit edildiğinden bir önceki yıl 60.000 ton beyaz ürün pazarlaması gerçekleştirmemiş dağıtıcıların, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetinde satıcı olarak bulunmamasının piyasayı bozucu eylemlerin önlenmesi ve bu kapsamda izlenecek dağıtıcı sayısını mâkul düzeye indirilmesi açısından faydalı olacağı sonucuna ulaşıldığı, bu düzenleme ile dağıtıcı lisans sahiplerinin aslî faaliyeti olan bayiler aracılığı ile kullanıcılara akaryakıt sunumu yapabilme imkânı olduktan sonra ve piyasada belirli bir süre faaliyet göstermeleri sonrasında dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinde satıcı olarak bulunabilmelerinin mümkün olabileceği, söz konusu düzenlemenin hiçbir şekilde dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti kapsamında alımların engellenmesine ya da dağıtıcı lisansı sahiplerini ikmal kanallarında herhangi bir daralmaya sebep vermediği, dava konusu Karar, dağıtıcıların, başka bir dağıtıcıdan akaryakıt teminini engellemediği yalnızca teslim (satış) işlemi için izin alınmasını zorunlu kıldığı, Kararın kaynak çeşitliliğini azaltmayacağı, piyasayı bozucu etkide bulunmayacağı, Kanun kapsamında dağıtıcıların, rafineri lisansı sahibinden veya ithalat yoluyla veya Kurul Kararı gereğince dağıtıcılar arası ticaret yapma iznine sahip dağıtıcılardan akaryakıt temin etmeye devam edebileceği, davacının 2016-2018 yılları arasında yapmış olduğu faaliyetler incelendiğinde 2017 ve 2018 döneminde ticaretinin büyük kısmını dağıtıcılar arası akaryakıt satışı ile gerçekleştirdiği, (2017 yılı için faaliyetin %99'u, 2018 için ise %69,5'i dağıtıcılar arası ticaret kapsamındaki faaliyet olduğu) bununla birlikte davacı tarafından yapılan satışların büyük kısmının şantiye ve benzeri dış satışlar olması, satış miktarının bir önceki yıl satışları ile karşılaştırıldığında çok yüksek olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...'NİN DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı şirketin dağıtıcılar arası akaryakıt ticaret izninin iptaline ilişkin işlem ile söz konusu işlemin dayanağı olduğu ileri sürülen 17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Kararının 4. maddesinin 5. fıkrası ile Geçici 1. maddesinin iptali istemine ilişkindir.
Davalı idarenin usule yönelik itirazları yerinde görülmemiştir.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, "Bu Kanunun amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamaktır.
Bu Kanun; petrole ilişkin piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemelerinin sağlanmasına ve geliştirilmesine yönelik; düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlemlerini kapsar." Tanımlar başlıklı 2. maddesinde; Kurulun, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunu ifade ettiği, 9. maddesinin 1. ve 2. fıkraları "Yurt dışından ham petrol ve akaryakıt temin edeceklerin rafınerici veya dağıtıcı veya ihrakiye teslim şirketi lisansına sahip olması gereklidir. Türkiye'de ham petrol üretimi yapan üreticiler, düşük gravite yerli üretim ham petrol ile karıştırılacak miktarda ham petrol ithalatı yapabilirler. Ham petrol ve akaryakıt ithalatı miktar ve belirli teknik ölçümleri yapabilecek donanıma sahip yetkili gümrük idarelerinden yapılır. Dağıtıcılarca yapılacak akaryakıt ithalatı, ilgilinin lisansında yer alan alt başlık kapsamındaki akaryakıtlarla sınırlıdır ve Kuruma bayi bilgileriyle birlikte verilen pazarlama projeksiyonu ile uyumlu olduğu bildirildikten sonra yapılabilir. Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurulun iznine bağlıdır. Ham petrolün yurt içinde ticareti; sadece rafinerici ve üreticilerce ve birbirleri arasında yapılabilir.
Dağıtıcılar, lisans başvurularında asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerini Kuruma vermek zorundadır ve kendi dağıtım ağına bağlı bayilerin işlettikleri akaryakıt istasyonlarında farklı lisans alt başlığına sahip dağıtıcıların bayisi sıfatı ile yapacakları faaliyetler hariç olmak üzere, kullanıcılara lisans alt başlığında yer almayan akaryakıtları teslim edemez" hükmünü içermektedir.
Öte yandan, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin üçüncü fıkrası, "Dağıtıcı lisansı sahipleri asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtımı yapabilecek kapasite, donanım ve ekonomik güce sahip olmak zorundadır. Hukuken geçerli bir nedene dayanmaksızın, pazarlama projeksiyonunda beyan edilen asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satışını gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanunun ilgili maddeleri gereği idari yaptırım uygulanır. Dağıtıcı lisansı sahiplerinin asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün izlenmesinde, lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren dağıtıcı lisansı sahiplerine bir yıl süreyle geçiş dönemi tanınır. Söz konusu yükümlülüğün ifasına ilişkin esas dönemler, geçiş döneminin sona erdiği tarihi izleyen takvim yılları dikkate alınarak belirlenir. Asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün değerlendirilmesinde, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve ilgili ve diğer mevzuat kapsamında yapılan akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz.'' hükmündedir.
Diğer yandan, uyuşmazlığa konu edilen 14/07/2018 tarih ve 7742 sayılı Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticaret Hakkında Karar'ın 4. maddesinin 5. fıkrasında; Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (benzin-motorin) satışı gerçekleştirmiş dağıtıcı lisans sahipleri tarafından yapılabilir. Satış miktarının hesaplanmasında, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz, düzenlenmesi öngörülmüş, "Mevcut dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izinleri" başlıklı Geçici 1.maddesinde de;
(1) Bu Kararın yürürlük tarihinden önce, ... tarihli ve ... sayılı Kurul Kararı kapsamında 2018 yılı için dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izni olanlardan 2017 yılında bu Kararın 4 üncü maddesi kapsamında asgari 60.000 ton beyaz ürün satış yükümlüğünü;
a) Karşılayan lisans sahiplerine, 1 Nisan 2018-31 Mart 2019 faaliyet dönemi için izin verilmiş sayılır.
b) Karşılayamayan lisans sahiplerinin izni, 1 Haziran 2018 tarihi itibariyle sona ermiş sayılır. Bu durumda bulunan lisans sahiplerinin yazılı talebi halinde 2018 yılı için ödemiş oldukları izin bedeli tutarının tamamı iade edilir. kuralına yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden, davacı şirketin 08/10/2015 tarihinde aldığı lisans ile dağıtıcı faaliyetine başladığı, 04/01/2018 tarihi itibariyle dağıtıcılar arası akaryakıt ticaret iznini aldığı, ancak davaya konu işlemle 2017 yılında piyasaya 60.000 ton beyaz ürün teslimi yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle dağıtıcılar arası akaryakıt ticaret izninin iptaline karar verildiği, davacının ... tarihinde ... sayılı dilekçe ile "2108 Ocak-Şubat-Mart-Nisan-Mayıs döneminde piyasaya toplam 64.980 ton beyaz ürün teslimi gerçekleştirdiğinden, yükümlülüklerini yerine getirdiği" iddiasıyla itirazda bulunduğu, ancak isteminin kabul edilmediği, davacı tarafından, düzenleme işleminin hukuka aykırı olduğu, ayrıca bireysel işlemle de kazanılmış hakkının korunmadığı, bir önceki Kurul kararında böyle bir sınırlamanın bulunmaması nedeniyle yeni düzenleme ile getirilen kuralın kendisine uygulanamayacağı savıyla işbu davayı açtığı anlaşılmıştır.
Yukarıda açıklanan mevzuata göre, 5015 sayılı Yasanın amacı, petrol ve petrol ürünlerinin güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve düzenli, istikrarlı biçimde sürdürülmesine yönelik düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlemlerinin yapılmasını sağlamaktır. Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu, petrol piyasası faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeyi yapmakla görevlidir. Kurulun, tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli hizmet verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmakla yükümlü olduğu ve bu görevi de, benimsenen piyasa ekonomisinin usul ve esaslarını gözeterek yapması gerekmektedir.
Olayda, davalı idarece yapılan incelemeler sonucu elde edilen bilgilerde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinde, saptanan bazı hereketlerde, bir önceki yıl 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) pazarlaması gerçekleştirmemiş dağıtıcıların, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetinde satıcı olarak bulunmamasının, piyasayı bozucu eylemlerin önlenmesi ve bu kapsamda izlenecek dağıtıcı sayısının makul düzeye indirilmesi açısından faydalı olacağı, bunun kanunun lafzına ve ruhuna uygun olacağı, düzenlemenin ivedilikle uygulamaya konulabilmesi için mevcut izinlerin karar kapsamında değerlendirmeye tabi tutularak, 2017 yılında 60.000 ton beyaz ürün satışı gerçekleştirmiş olanlara 01 Nisan 2018 - 31 Mart 2019 dönemi için izin verilmiş sayılması, bu tutarda satış gerçekleştirmeyenlerin izinlerinin 01 Haziran 2018 tarihi itibarıyla sona ermiş sayılması ve buna ait izin bedellerinin iadesi hususunu kapsayan davaya konu kararın alındığı, bu kararla ilgili olarak alınan ilgili makamlara ait görüşlerin kararı destekler nitelikte olduğunun görülmesi, ayrıca alınan uzman görüşünde; ithalat yoluyla ürün temin eden bazı dağıtıcı lisans sahiplerinin Yasanın öngördüğü dağıtım faaliyetinden daha çok dağıtıcılar arası ticarete yöneldiği, bunun da piyasa koşullarına uymayan bir büyüklük taşıyabildiği ve saptanan bazı durumlarda dağıtıcılar arası ticarette piyasa büyüme oranının çok üzerinde artışların yaşandığı, bunun piyasa gerçekleri ile bağdaşmadığı, bu durumun gerek dağıtıcı, gerekse bayilik lisansı sahipleri arasında rekabeti bozduğu, bu nedenle DAT (Dağıtıcılar arası ticaret) kapsamında teslim faaliyetini yürütecek dağıtıcı lisans sahiplerinin belirli bir yeterliliğe sahip olmasının gerektiği yönünde değerlendirme yapılması sonucu Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunca uyuşmazlığa konu kararın alındığı görülmektedir.
5015 sayılı Yasanın amacı ve yukarıda açıklanan madde hükümleri kapsamında, Petrol piyasasında piyasa faaliyetlerine yönelik düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlevi ile dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyeti hakkında düzenlemeler yapma yetkisi bulunan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun bu yetkiler çerçevesinde aldığı uyuşmazlığa konu Kurul Kararında mevzuata ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Öte yandan, bireysel işlem açısından yapılması gereken değerlendirmeye gelince;
Tüm idari işlemlerin her zaman geri alınabileceği, ancak sonuçlarının geçmişte kazandırdığı hakları ortadan kaldıramayacağı ve geleceğe dönük sonuçlar yaratacağı, bunun da idari işlemlerin geçmişe etkili olmaması, hukuki güvenlik ilkesini zedelememesi, kazanılmış hakların korunması ilkelerinin gereği olduğu açıktır.
Bununla birlikte, idarelerin, yürürlüğe koydukları düzenleyici işlemin zaman ve mekanla paralel ihtiyaçlara yanıt vermemesi halinde, yeni kural ve koşul koyarak düzenleme yapabilecekleri kuşkusuzdur.
Hal böyle olunca; davalı idarece, yukarıda açıklanan inceleme ve değerlendirmeler sonucu piyasada oluşan olumsuz faaliyetleri ortadan kaldırarak piyasa koşullarının düzenli işletilmesini sağlamak, kayıtdışı faaliyetleri önlemek ve 60.000 ton beyaz ürün pazarlaması yapmayan dağıtıcıların akaryakıt dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetinden satıcı olmak kapsamından çıkarmak yönünde düzenleme yaparak, aşırı artmış dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin kontrol altına alınmasını ve bu kapsamda yapılacak işleme faaliyetleri ile verimin artmasını sağlamak amacıyla düzenlenen kurul kararında hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, davaya konu kararla, 01/06/2018 tarihinden geçerli olmak üzere 2017 yılında, karar'ın 4.maddesi kapsamında asgari 60.000 ton beyaz ürün satış yükümlülüğünün yerine getirilmediğinin izlenme dönemini esas alan 14/03/2018 tarihi itibariyle saptandığından, davacının Ocak-Mayıs 2018 döneminin esas alınması savı yerinde görülmediği gibi, izlenme dönmi içinde öngörülen yeni kural'ın davacıya da uygulanması gerektiğinden, kazanılmış hakkının korunmadığı iddiası da yerinde görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine, karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usûle ilişkin itirazı geçerli görülmemiştir.
Öte yandan, dava dilekçesinde 17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Kurul kararının ekinde yer alan Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkında Karar'ın tümünün iptali istenilmiş ise de, dava dilekçesi içeriği ve öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alınarak, anılan Karar’ın 4. maddesinin 5. fıkrası ve Geçici 1. maddesi ile sınırlı olarak inceleme yapılmıştır.

ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Davacı 08/10/2015 tarihli dağıtıcı lisansı ile faaliyet gösterirken 2018 yılında da dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine devam edebilmek için ... tarih ve ... no.lu kurul kararı uyarınca 2018 yılı izin bedeli olarak 25.750,00-TL tutarı Kurumun hesabına 04/01/2018 tarihi itibarıyla yatırmış ve 2018 yılı dağıtıcılar arası akaryakıt ticaret izni almış, izin alındıktan sonra davalı idare tarafından akaryakıt dağıtıcıları arasındaki akaryakıt ticareti izinlerine ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi amacıyla 17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Kurul kararının ekinde Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Karar yayımlanmıştır.
Bakılan dava, uygulama işlemi ile birlikte bu işlemin dayanağı olduğu ileri sürülen Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Kararın 4. maddesinin 5. fıkrası ile Geçici 1. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiştir.
Kanun'un 2. maddesinin birinci fıkrasının 11. bendinde, "Dağıtıcı", "Akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi hâlinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen sermaye şirketi"; 12. bendinde, "Dağıtım", "Serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve ikmali dâhil bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinin bütünü" olarak tanımlanmış; 9. maddesinin birinci fıkrasında, "Yurt dışından ham petrol ve akaryakıt temin edeceklerin rafinerici veya dağıtıcı veya ihrakiye teslim şirketi lisansına sahip olması gereklidir. Türkiye'de ham petrol üretimi yapan üreticiler, düşük gravite yerli üretim ham petrol ile karıştırılacak miktarda ham petrol ithalatı yapabilirler. Ham petrol ve akaryakıt ithalatı miktar ve belirli teknik ölçümleri yapabilecek donanıma sahip yetkili gümrük idarelerinden yapılır. Dağıtıcılarca yapılacak akaryakıt ithalatı, ilgilinin lisansında yer alan alt başlık kapsamındaki akaryakıtlarla sınırlıdır ve Kuruma bayi bilgileriyle birlikte verilen pazarlama projeksiyonu ile uyumlu olduğu bildirildikten sonra yapılabilir. Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurulun iznine bağlıdır." kuralına yer verilmiş; aynı maddenin ikinci fıkrasında ise, dağıtıcıların, lisans başvurularında asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerini kuruma vermek zorunda oldukları kurala bağlanmıştır.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun dava konusu Kurul Kararı'ndan önce yürürlükte olan ... tarih ve ... sayılı Kararında;
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 17/12/2015 tarihli toplantısında; dağıtıcı lisansı sahiplerinin, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yapabilmesine ilişkin olarak, 01/01/2016 tarihinden itibaren 5 (beş) yıl süre ile;
1- Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti kapsamında gerçekleşecek satış işlemi öncesinde, satış talebinde bulunan lisans sahibinin ilgili yıl için, yılda bir defaya mahsus olmak üzere Kurum hesabına yatırılan izin bedeline ilişkin dekontu Kuruma ibraz etmesi,
2- Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, temin ve teslim eden lisans sahibinin alt başlığında yer alan akaryakıtlarla sınırlı olması,
3- Gazyağının dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine konu edilmemesi, kaydıyla dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine izin verilmesine, karar verildiği düzenlenmiştir.
Dava konusu 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Kararı'nın "Başvuru ve izin verilmesi" başlıklı 4. maddesinin 5. fıkrasında, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) satışı gerçekleştirmiş dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından yapılabilir. Satış miktarının hesaplanmasında, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." kuralı; " Mevcut dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izinleri" başlıklı Geçici 1. Maddesinde, "(1) Bu Kararın yürürlük tarihinden önce, ... tarihli ve ... sayılı Kurul Kararı kapsamında 2018 yılı için dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izni olanlardan 2017 yılında bu Kararın 4 üncü maddesi kapsamında asgari 60.000 ton beyaz ürün satış yükümlüğünü; a) Karşılayan lisans sahiplerine, 1 Nisan 2018 – 31 Mart 2019 faaliyet dönemi için izin verilmiş sayılır., b) Karşılayamayan lisans sahiplerinin izni, 1 Haziran 2018 tarihi itibariyle sona ermiş sayılır. Bu durumda bulanan lisans sahiplerinin yazılı talebi halinde 2018 yılı için ödemiş oldukları izin bedeli tutarının tamamı iade edilir." kuralı yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Kararın 4. maddesinin 5. fıkrasının incelenmesi:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426). Yasama organının yasama tasarrufları dışında, idare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olması zorunlu olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerekir.
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır.
5015 sayılı Kanunda, kullanıcılara ve tüketicilere ürünün ulaştırılması ile buna ilişkin iş ve işlemler dağıtım faaliyeti olarak nitelendirilmiştir. Bu kapsamda, dağıtıcı lisansı sahipleri, temel olarak rafineriden, ithalat yoluyla veya diğer dağıtıcı lisansı sahiplerinden temin ettikleri akaryakıtı bayileri aracılığı ile piyasaya arz etmektedirler. Dağıtıcı lisansı sahiplerinin tedarik kanallarından biri olan dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti anılan Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurulun iznine bağlıdır." kuralı ile Kurul'un iznine tâbi tutulmuştur.
Bu itibarla, davalı idare tarafından yürürlüğe konulan dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine ilişkin şartların, 5015 sayılı Kanun'un 1. maddesinde öngörüldüğü şekilde petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin; şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlama amacına uygun olması gerekmektedir.
5015 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurul'un iznine bağlıdır." kuralı uyarınca birçok kez Kurul kararı alınmış, değişik süreler ve şartlar çerçevesinde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine izin verilmiştir. Somut olayda ise, dava konusu kararın 4. maddesinin 5. fıkrasında, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (motorin ve benzin) satışı gerçekleştirmiş dağıtıcı lisans sahipleri tarafından yapılabilir. Satış miktarının hesaplanmasında, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." kuralı getirilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, kayıt dışının, dağıtıcılar arası ticarete konu ürünün sahte fatura ile teslim edilmeden önce birçok dağıtıcı arasında dolaştırılması ve faturasız ürün teslimi gibi mali konularda yapıldığına yönelik tespitlere ulaşıldığı, ithalat yolu ile ürün temin eden bazı dağıtıcı lisansı sahiplerinin Kanun'un öngördüğü dağıtım faaliyetinden çok dağıtıcılar arası ticarete yöneldiği ve bu faaliyetlerin piyasa koşullarına uymayan bir büyüklüğe ulaştığı, son zamanlarda, piyasada yeni kurulan dağıtıcı firmaların tamamına yakınının aynı yöntemi izlemeye başladığı, birçoğunun da kardeş/yedek şirket olarak faaliyetlerini sürdürmeye çalıştığı, piyasa koşulları gereği yürütülen dağıtıcılar arası ticaret rakamlarına ürün bazında genel olarak bakıldığında, %8 civarında gerçekleşen piyasa büyüme oranının çok üzerinde artışlar yaşandığı, örneğin dağıtıcılar arası ticaretin 2017 yılında bir önceki yıla göre %31 oranında arttığı, artış oranındaki bu farklılığın piyasa gerçekleri ile örtüşmediği, son dönemde yapılan incelemelerde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinde, ikmal kanalı olmasının ötesinde bazı hareketler tespit edildiğinden bahisle, bu kapsamda bir önceki yıl 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) pazarlaması gerçekleştirmemiş dağıtıcıların, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetinde satıcı olarak bulunmamasının, piyasayı bozucu eylemlerin önlenmesi ve bu kapsamda izlenecek dağıtıcı sayısını mâkul düzeye indirmesi açısından faydalı olacağı sonucuna varılarak davaya konu düzenlemenin yapıldığı, söz konusu düzenlemenin dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti kapsamında alımları engellemediği ve dağıtıcı lisansı sahiplerinin ikmal kanallarında herhangi bir daralmaya da sebebiyet vermediği anlaşılmaktadır.
Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin asli faaliyeti olan bayileri aracılığı ile kullanıcılara akaryakıt sunumu yapabilme imkânı olduktan sonra ve piyasada belli bir süre faaliyet göstermeleri sonrasında dağıtıcılar arasında akaryakıt ticaretinde satıcı olmalarına olanak tanıyan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Kararın Geçici 1. maddesinin incelenmesi:
Anayasa Mahkemesi kararlarında da ifade edildiği gibi, hukuk devletinin unsurlarından olan “hukuki güvenlik” ilkesi gereği devlet faaliyetlerinin önceden tahmin edilebilir, öngörülebilir olması gerekmekte olup, takdir yetkisini zorlayan ve keyfiliğe yol açacak kurallara yer verilmemelidir. Bu ilke geriye yürümezlik, hukukî istikrar ve kazanılmış hakların korunması ilkelerini de içinde barındırır.
Kazanılmış hak, üçüncü kişinin bulunduğu statüden doğan, tahakkuk etmiş ve kendisi yönünden kesinleşmiş ve kişisel alacak niteliğine dönüşmüş hak olarak tanımlanabilir (AYM, E:1999/50, K:2001/67, K.T. 03/04/2001). Öte yandan, bir faaliyetin gerçekleştirilebilmesi yetkisini veren "izin" gibi kimi hukukî durumlar; belli anda, belli şartlarda bireyselleşmiş olsalar dâhi hukuken kalıcı olduklarının kabulü mümkün olmadığından sonradan ortaya çıkan yeni şartların hukukî durumlarda değişiklik yapılmasını kaçınılmaz kılması hâlinde değişebileceklerdir. (YAYLA Yıldızhan, İdare Hukuku, 2010, İstanbul, s.138; ÇAL Sedat, Türk İdare Hukukunda Ruhsat, 2012, s.108).
Dava konusu kararın Geçici 1. maddesinde "(1) Bu Kararın yürürlük tarihinden önce, 17/12/2015 tarihli ve 5921-3 sayılı Kurul Kararı kapsamında 2018 yılı için dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izni olanlardan 2017 yılında bu Kararın 4 üncü maddesi kapsamında asgari 60.000 ton beyaz ürün satış yükümlüğünü;
a) Karşılayan lisans sahiplerine, 1 Nisan 2018 – 31 Mart 2019 faaliyet dönemi için izin verilmiş sayılır.
b) Karşılayamayan lisans sahiplerinin izni, 1 Haziran 2018 tarihi itibarıyla sona ermiş sayılır. Bu durumda bulunan lisans sahiplerinin yazılı talebi hâlinde 2018 yılı için ödemiş oldukları izin bedeli tutarının tamamı iade edilir." kuralına yer verilmiştir.
Aktarılan kural ile, hâlihazırda 2018 yılı için akaryakıt ticaret izni olanlara ilişkin şartlar ortaya konmuş, bu şartları sağlamayanların izinlerinin 01/06/2018 tarihi itibarıyla sona ereceği, 2018 yılı için ödemiş oldukları izin bedelinin ise tamamının iade edileceği düzenlenmiştir.
Herhangi bir akaryakıt dağıtıcısına verilen dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izninin kalıcı bir hukukî durum yaratarak iznin şartlarında bir daha değişiklik yapılamayacağının kabulü mümkün değildir. Zira, daha önce verilmiş izinlerin piyasada oluşan yeni durumlara göre yeni bazı şartlara bağlanmasında, korunması hedeflenen hukukî güvenlik ve istikrar ilkelerinin zedelendiğini söyleyebilmek piyasanın rekabete açık, düzenli işlemesi gerekliliği karşısında söz konusu değildir. Elde edilmiş iznin şartlarının değiştirilerek bu şartları taşımayanların izinlerinin süresinden önce kaldırılması durumunda, akaryakıtın güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunulmasına ilişkin yararın varlığı, izin sahip sahibi dağıtıcılar açısından kazanılmış hakkın ortaya çıkmasına engel olacaktır.
Dava konusu kararın 4. maddesinin 5. fıkrasında yer verilen kural ile, dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (motorin ve benzin) satışı gerçekleştirmiş olma şartına bağlanmasını gerektiren ve bakılan davada hukuka uygun bulunan şartların, mevcut izinlerin durumunda da değişiklik yapılmasını kaçınılmaz kılan objektif şartlar olduğu görülmektedir.
Öte yandan, 60.000 ton beyaz ürün satış şartını sağlayamayanların izinlerinin 01/06/2018 tarihine kadar geçerliliğini koruması ve 2018 yılı için ödenen izin bedelinin tamamının iade edilmesi de getirilen düzenlemenin ölçülü olduğunu göstermektedir.
Nitekim dava konusu düzenlemelere yönelik benzer bir uyuşmazlıkta Dairemizin E:2018/1709, K:2020/1706 sayılı davanın reddine ilişkin karar Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından E:2020/2642, K:2022/433 sayılı kararı ile onanarak kesinleşmiştir.
Dava konusu uygulama işleminin incelenmesi;
Uyuşmazlıkta davacının almış olduğu dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izni, izin alındıktan sonra yürürlüğe giren Kurul kararında yer alan şartların sağlanamaması sebebiyle 01/06/2018 tarihi itibarıyla sona erdirilmiştir.
Yukarıda aktarılan kurallardan dağıtıcılar arasında akaryakıt ticaretinin Kurul'un iznine bağlı olduğu, dağıtıcı lisansı sahiplerinin asli faaliyetinin bayileri aracılığı ile kullanıcılara akaryakıt sunumu yapmak olduğu, söz konusu asli faaliyeti sağladıktan sonra başka bir ifadeyle piyasada belli bir süre faaliyet göstermeleri sonrasında dağıtıcılar arasında akaryakıt ticaretinde satıcı olabilecekleri bu kapsamda dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine izin verilmesine yönelik düzenlemelerin öngörüldüğü ve alınan Kurul kararlarıyla söz konusu akaryakıt ticaretinin şartlara bağlandığı fakat süreç içerisinde dağıtıcı lisans sahiplerinin dağıtım faaliyetinden çok dağıtıcılar arası ticarete yöneldiği ve dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinde, anılan ticaretin ikmal kanalı olmasının ötesinde bazı hareketler tespit edilerek asli faaliyet haline getirildiği tespit edilince bir önceki yıl 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) pazarlaması gerçekleştirmemiş dağıtıcıların, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetinde satıcı olarak bulunması şartının getirilerek dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin getirilmesindeki esas amacın sağlanmaya çalışıldığı anlaşılmaktadır.
Dağıtıcı lisans sahiplerine verilen dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izninin piyasayı düzenleme ve denetleme kapsamında belirli şartlara bağlanabileceği, var olan şartlarda idarece değişiklik yapılabileceği, herhangi bir akaryakıt dağıtıcısına verilen dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izninin kalıcı bir hukukî durum yaratarak iznin şartlarında bir daha değişiklik yapılamayacağının kabulü mümkün olmadığı, zira, daha önce verilmiş izinlerin piyasada oluşan yeni durumlara göre yeni bazı şartlara bağlanmasında, korunması hedeflenen hukukî güvenlik ve istikrar ilkelerinin zedelendiğini söyleyebilmenin piyasanın rekabete açık, düzenli işlemesi gerekliliği karşısında söz konusu olmayacaktır.
Dolayısıyla, petrol piyasası faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeyi yapmak ve yürütülmesini sağlamak ile görevli ve yetkili Kurul'un, akaryakıtın güvenli olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesini sağlamak açısından elde edilmiş iznin şartlarının değiştirilerek bu şartları taşımayanların izinlerinin süresinden önce kaldırılması durumunda, akaryakıtın güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunulmasına ilişkin yararın varlığı, izin sahip sahibi dağıtıcılar açısından kazanılmış hakkın ortaya çıkmasına engel olacaktır. Dava konusu kararın kurallar ile, dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (motorin ve benzin) satışı gerçekleştirmiş olma şartına bağlanmasını gerektiren ve bakılan davada hukuka uygun bulunan şartların, mevcut izinlerin durumunda da değişiklik yapılmasını kaçınılmaz kılan objektif şartlar olduğu görülmektedir.
Bu itibarla, dava konusu edilen Kurul kararı düzenlemelerinde ve buna dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmamaktadır

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 05/12/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.