DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2018/2206 E.  ,  2023/4231 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/2206
Karar No:2023/4231

TEMYİZ EDENLER : 1- (DAVALI) …
VEKİLİ : Av. …

2- (DAVACI) … Enerji Akaryakıt A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. …
Av. …

İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: … tarih ve … sayılı dağıtıcı lisansı kapsamında faaliyet gösteren davacı şirketin, 3 bayisi ile olan bayilik sözleşmelerinin feshedildiğini süresi içerisinde Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'na (Kurum) bildirmeyerek 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasına ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasına, 34. maddesinin (o) bendine, Dağıtıcı Lisansının Genel Hükümler başlıklı birinci bölümünün 2. maddesinin (a) ve (p) bendine aykırı hareket edildiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca davacı şirkete her bir bayi için 70.000,00-TL olmak üzere toplam 210.000,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının Öztürkler Dinlenme Tesisleri İşletmeciliği Petrol Ürünleri Pazarlama ve Nakliyat Ltd. Şti.'ye ilişkin kısmının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararında; dağıtıcı lisansı kapsamında faaliyet gösteren davacı şirketin, … Ltd. Şti. ile olan bayilik sözleşmesini tek taraflı olarak 28/04/2011 tarihinde feshederek, fesih ihbarnamesini 02/05/2011 tarihinde ilgili şirkete, 27/06/2011 tarihinde Kurum'a bildirdiği; bu durumda, idari para cezasına ilişkin Kurul kararında Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 34. maddesinin (o) bendinin (yürürlük tarihi: 04/11/2011) henüz yürürlükte olmadığı bir tarihte meydana gelen olaya uygulanmasında ve bu doğrultuda işlem tesis edilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığı, idarenin yalnızca Dağıtıcı Lisansının Genel Hükümler başlıklı birinci bölümünün 2. maddesinin (p) bendine aykırılık sebebine dayanarak ve bu maddenin ihlâline yönelik yaptırıma ilişkin düzenlemeler doğrultusunda işlem tesis edebileceği anlaşıldığından, dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nce, ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, Kurul'un … tarih ve … sayılı kararının tamamının iptaline karar verildiği; oysa dava dilekçesinde davacının sadece … Ltd. Şti.'ne ilişkin kısmının iptalini talep ettiği görüldüğünden talebi aşan Mahkeme kararı kaldırılarak verilen kararda; dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirket ile … sayılı bayilik lisansı sahibi … Ltd. Şti.'nin imzalamış oldukları bayilik sözleşmesinin feshedilmiş olmasına rağmen davacı şirketin bu durumu bildirim süresinden sonra 27/06/2011 tarihinde Kurum'a bildirdiği açık ise de, davalı idare tarafından idari para cezasının hangi nedenle üst sınırdan verildiğinin somut bilgi ve belgelerle ortaya konulmadığı ayrıca bu konuda herhangi bir açıklama da getirilmediği görülmüş olup, herhangi bir kriter gözetilmeksizin salt takdir yetkisinden hareketle Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararının davaya konu … Ltd. Şti.'ye ilişkin kısmında hukuka ve hakkaniyete uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davacının istinaf başvurusunun kabulü ile İdare Mahkemesi'nce verilen kararın kaldırılmasına, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca esastan incelenen davada, dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, davacı şirkete isnat olunan fiillerin sabit olduğu, takdir yetkisi çerçevesinde üst sınırdan ceza uygulanmasında hukuka ve hakkaniyete aykırı bir durum bulunmadığı, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu ileri sürülmektedir.
Davacı tarafından, fesih işleminin Yönetmelik değişikliğinden önceki döneme ilişkin olduğu, Yönetmelik hükmünün Resmî Gazete'de yayımlanmasından öncesinde bildirimin yapıldığı, davacının bildirim yükümlülüğünün başladığı ve gecikmeli bildirimin yapıldığı tarihinde adı geçen (o) bendinin yürürlükte olmadığı ve bu durumda (o) bendinin kararın sebep unsuru olamayacağı ileri sürülmektedir.

TARAFLARIN SAVUNMASI : Taraflarca savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz istemlerinin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
… tarih ve … sayılı dağıtıcı lisansı kapsamında faaliyet gösteren davacı şirket, … Dinlenme Tesisleri İşletmeciliği Petrol Ürünleri Pazarlama ve Nakliyat Limited Şirketi ile imzaladığı bayilik sözleşmesini tek taraflı olarak 28/04/2011 tarihinde feshederek, fesih ihbarnamesini 02/05/2011 tarihinde ilgili şirkete, 27/06/2011 tarihinde de Kurum'a bildirmiştir.
… tarih ve … sayılı Kurul kararı ile, davacı şirketin, 3 bayisi ile olan bayilik sözleşmelerinin feshedildiğini süresi içerisinde Kurum'a bildirmeyerek 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasına ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasına, 34. maddesinin (o) bendine, Dağıtıcı Lisansı'nın Genel Hükümler başlıklı birinci bölümünün 2. maddesinin (o) ve (p) bendine aykırı hareket edildiğinden bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin yedinci fıkrası uyarınca davacı şirkete her bayi için 70.000,00-TL olmak üzere toplam 210.000,00-TL idarî para cezası verilmesine karar verilmiştir.
Bunun üzerine, anılan Kurul kararının … Ltd. Şti.'ye ilişkin kısmının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 19. maddesinde idarî para cezaları, "İdari yaptırımlar" başlıklı 20. maddesinde ise esas olarak piyasa faaliyetinin (geçici veya süresiz) durdurulması ve lisans iptali hususları düzenlenmiştir.
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. (...)
Bu Kanun'a göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:
a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanun'a, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. (...)" şeklinde değiştirilmiştir.
7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 tarihli, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında 14/03/2019 tarih ve 8487-3 sayılı Kurul kararı ile, "Bayilik sözleşmesine ilişkin feshin süresi içerisinde Kuruma bildirilmemesi" niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde idarî para cezaları, 20. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5015 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır. Bu bağlamda 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 20. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür. Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir. Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.
Değişiklikten sonra ise, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 20. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.
Bu itibarla, 19. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir. Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.

Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan "Bayilik sözleşmesine ilişkin feshin süresi içerisinde Kurum'a bildirilmemesi" fiili nedeniyle idarî para cezası verilmeden önce ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın davacıya da uygulanması gerekmektedir.
Bu itibarla, dava konusu Kurul kararının iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile dava konusu Kurul kararının farklı bir gerekçeyle iptaline ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Tarafların temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun kabulü ile Mahkeme kararının kaldırılması ve dava konusu işlemin farklı bir gerekçeyle iptali yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan Bölge İdare Mahkemesi kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunanlar üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın taraflara iadesine,
5. Davalı idare harçtan muaf olduğundan, toplam …-TL temyiz harcının istemi hâlinde davalı idareye iadesine,
6. 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu gerekçeli onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesini teminen dosyanın … İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine, 19/10/2023 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.