DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2017/1058 E.  ,  2023/3898 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2017/1058
Karar No : 2023/3898

DAVACI : … Dağıtım Sanayi ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
10/03/2017 tarih ve 30003 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Sayaç bağlantı aparatları ile montaj bedelinin abone bağlantı bedeline dahil olması nedeniyle dağıtım şirketleri tarafından temin edilmesi gerektiği hususunun mevzuatta açıkça belirlenmediği ve bu konuya ilişkin düzenlemenin ilk kez ... tarih ... sayılı Kurul Kararı ile yapıldığı, sayaç bağlantı aparat bedeli olarak belirlenen 14,25-TL ile sayaç montajının yapılmadığı durumlar için belirlenmiş olan sayaç açma-kapama bedelinin fahiş olduğu ve piyasa fiyatlarını yansıtmadığı, kendilerinin sayaç bağlantı aparatını 11,85-TL’ye temin ettiği, sayaç açma kapama hizmetinin halihazırda 4,00-TL’ye başka bir firmaya yaptırıldığı, iade edilecek bedellerin tarife hesaplarında dikkate alınmamasının eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Sayacın iç tesisata bağlanması için gereken tüm işçilik ve malzeme işleminin abone bağlantı bedeli içerisinde yer aldığının mevzuatta açık bir biçimde düzenlendiği, sayaç bağlantı aparatı bedelinin konuyla ilgili olarak yapılan piyasa araştırmaları sonucunda belirlendiği, sayaç montaj bedelinin dağıtım lisansı sahiplerinin her sayaç açma-kapama işlemi için tarife yoluyla kullanıcılardan almış olduğu bedelin sadece sayaç açma kısmı olarak belirlenen bedel dikkate alınarak belirlendiği, anılan bedelin tüm kullanıcılar tarafından ilgili dağıtım şirketlerine iki katı olarak ödenen bir bedel olması nedeniyle, bu bedelin fahiş olduğu yönündeki iddiaya itibar edilmesinin mümkün olmadığı, bağlantı aparatı ve montaj bedelinin mali belgelerle kanıtlanması koşuluyla tarife hesaplamalarında dikkate alındığı, bu işlemleri gerçekleştirmemiş şirketler mali belge sunamadığı için tarife hesaplamalarında bu maliyetlerin dikkate alınmamasının öngörüldüğü ve dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'NUN DÜŞÜNCESİ :
Dava, 10/03/2017 tarih ve 30003 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
4646 Sayılı Doğal Gaz piyasası Kanununun 1. maddesinde; bu Kanunun amacının, doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde çevreye zarar vermeyecek şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, doğal gaz piyasasının serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir doğal gaz piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması olduğu belirtilmiştir.
Doğal Gaz Piyasası Dağıtım ve Müşteri Hizmetleri Yönetmeliği'nin 4. maddesinin, işlem tarihinde yürürlükte bulunan 5. bendinde; "Abone bağlantı bedeli: sayaç dahil dağıtım şebekesinin abone iç tesisatına bağlantısı için gereken proje, işçilik, malzeme kontrol ve onay harcamalarının abone başına düşen payının ifade eden sabit bedeli... İfade eder" hükmü yer almış, 27/12/2005 tarih 614, sayılı, 27/12/2006 tarih 1042 sayılı, 13/12/2007 tarih 1470 sayılı ve 28/12/2011 tarih ve 3603 sayılı Kurul Kararları ile; abone bağlantı bedeline sayaç bağlantı malzemeleri ve sayaç montaj bedellerinin dahil olduğu belirtilmiş bulunmaktadır.
4628 sayılı Kanun'un EK-2: maddesine göre; doğalgazın ithali, iletimi, dağıtımı, depolanması, ticareti ve ihracatı ile bu faaliyetlerine ilişkin tüm gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini tanımlayan lisans ve sertifikaların verilmesinden, piyasa ve sistem işleyişinin incelenmesinden, dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, maliyeti yansıtan fiyatların incelenmesinden ve piyasada Doğal Gaz Piyasası Kanunu'na uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan yetkili ve sorumlu olan davalı idarenin dava konusu işlemi ile; "Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun 02/03/2017 tarihli toplantısında, Kurumca yapılan soruşturma sonucunda sayaç bağlantı aparatlarını temin etmedikleri ve/veya sayaç montaj işlemlerini gerçekleştirmedikleri tespit edilen doğal gaz dağıtım lisansı sahiplerinin söz konusu bedelleri ilgili abonelere iade etmeleri yönünde alınan Kurul Kararları çerçevesinde iade edecekleri bedelleri aşağıda belirtilen usul çerçevesinde hesaplamalarına,
1) Yapılan soruşturma sonucunda sayaç bağlantı aparatlarını temin etmediği gerekçesiyle hakkında ihtar uygulanmış olan doğal gaz dağıtım lisansı sahiplerinin sayaç bağlantı aparatları için ödeyecekleri bedelin 2017 yılında gerçekleştirilecek iadeler için (sayaç montajının hangi sene gerçekleştirildiğine bakılmaksızın) 14,25-TL olarak belirlenmesine ve bu bedelin bundan sonraki yıllar için her yıl ilan edilen TÜFE oranında arttırılarak hesaplanmasına,
2) Yapılan soruşturma sonucunda sayaç montaj işlemlerini yapmadığı veya bila bedel ilgili sertifika sahiplerine yaptırdığı gerekçesiyle hakkında ihtar uygulanmış olan doğal gaz dağıtım lisansı sahiplerinin kullanıcılara iade edecekleri sayaç montaj bedelinin her yıl ilgili Kurul Kararı ile belirlenen doğal gaz sayacı açma-kapama bedelinin %50'si olarak belirlenmesine,
3) Bu miktarların Tarife hesaplamalarında dikkate alınmamasına," karar verildiği anlaşılmaktadır.
Davalı idarece, konuyla ilgili olarak yapılan soruşturma ve incelemeler sonucunda; sayaç bağlantı aparatlarının çeşitli kalitelerde üretilmesi hususu ve buna bağlı olarak farklı fiyatların oluşabileceği, uygun kalitedeki bu ürürünlerin bir paket olarak yaklaşık olarak, 2017 itibarıyla 3,5-4 euro civarında temine edilebileceği bilgisinin saptanmasından sonra, konuyla ilgili olarak bir şirketin piyasadan aldığı tekliflerin en düşüğü olarak 14.25-TL'lik teklifin kuruma sunulmuş bulunduğu olgusu da gözönüne alınarak dava konusu işlemin tesis edildiği anlaşılmakta olup; dava konusu işlemde anılan kamu hizmetinin gereklerine, yürürlükteki mevzuat ve Kanun hükümlerine aykırılık saptanmamıştır.
Davacının diğer iddiaları ise, dava konusu düzenlemeyi kusurlandırıcı mahiyet ve nitelikte görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davalı idare tarafından yapılan incelemelerde; sayaç bağlantı elemanlarının abone bağlantı bedeli kapsamında ilgili doğal gaz dağıtım şirketlerince temin edilmesi ve sayaçların montajının dağıtım şirketince gerçekleştirilmesi veya bu hizmetlerin sorumluluk dağıtım şirketinde kalmak kaydıyla hizmet alımı suretiyle yaptırılması gerekmekteyken dağıtım lisansı sahibi şirketlerin bazılarının abone bağlantı bedeli kapsamında sayaç bağlantı elemanlarının temin etmediği ve yine abone bedeli tahsil edilmesine rağmen sertifikalı şirketlere yaptırılan sayaç montaj işlemleri karşılığında bu şirketlere hizmet bedelinin ödenmediği tespit edilmiştir.
Yapılan tespitlere istinaden sayaç bağlantı elemanı temin etmeyen ve sayaç montaj işlemleri gerçekleştirmeyen dağıtım şirketlerinin bu hizmetler karşılığı abone bağlantı bedeli kapsamında tahsil ettiği bedelleri ilgililere iade etmesine ilişkin Kurul kararları alınmıştır.
Aktarılan süreç sonrasında ilgili dağıtım şirketleri tarafından davalı idareye yapılan başvuru ile iade edilmesine karar verilen bedellere ilişkin usulün ve bu bedellerin tarifeye nasıl yansıtılacağının belirlenmediği belirtilerek bu hususların açıklığa kavuşturulmasının talep edilmesi üzerine sayaç bağlantı elemanı temin etmediği ve sayaç montaj işlemleri gerçekleştirmediği tespit edilen doğal gaz dağıtım lisansı sahiplerinin iade edecekleri bedellerin nasıl hesaplanacağına ilişkin dava konusu Kurul kararı alınmış, bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Kurulun doğal gaz piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/A maddesinin (c) bendinde, "Doğal Gaz Piyasası Kanunu ile Kuruma yetki verilen konularda, doğal gaz piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri onaylamak ve bunların yürütülmesini sağlamak"; (e) bendinde "Doğal Gaz Piyasası Kanununda yer alan hükümler dahilinde özel hallerde uygulamaya konulabilecek sınırlama ve yükümlülüklerin tespiti ile fiyat belirlemesine yönelik kararları almak." (h) bendinde, "Doğal gaz piyasası faaliyetleri ile ilgili denetleme, ön araştırma ve soruşturma işlemlerinin yürütülmesi, yetkisi dahilinde ceza ve yaptırımları uygulamak ve dava açmak da dahil olmak üzere her türlü adli ve idari makama başvuru kararlarını almak." Kurulun görevleri arasında sayılmıştır.
4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde çevreye zarar vermeyecek şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, doğal gaz piyasasının serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir doğal gaz piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanmasıdır." kuralına yer verilmiştir.
Doğal Gaz Piyasası Dağıtım ve Müşteri Hizmetleri Yönetmeliği'nin 4. maddesinin, işlem tarihi itibariyle yürürlükte bulunan 5. bendinde; "Abone bağlantı bedeli: sayaç dahil dağıtım şebekesinin abone iç tesisatına bağlantısı için gereken proje, işçilik, malzeme kontrol ve onay harcamalarının abone başına düşen payının ifade eden sabit bedeli... ifade eder"; aynı Yönetmeliğin işlem tarihi itibariyle yürürlükte bulunan 40. maddesinde ise "Sayaçlar, dağıtım şirketinin mülkiyetinde olup abone bağlantı bedeli dışında hiçbir bedel alınmadan dağıtım şirketince temin edilerek sisteme dahil edilir." kuralı yer almıştır.
Dava konusu Kurul kararında ise; "Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 02/03/2017 tarihli toplantısında, Kurumca yapılan soruşturma sonucunda sayaç bağlantı aparatlarını temin etmedikleri ve/veya sayaç montaj işlemlerini gerçekleştirmedikleri tespit edilen doğal gaz dağıtım lisansı sahiplerinin söz konusu bedelleri ilgili abonelere iade etmeleri yönünde alınan Kurul Kararları çerçevesinde iade edecekleri bedelleri aşağıda belirtilen usul çerçevesinde hesaplamalarına,
1) Yapılan soruşturma sonucunda sayaç bağlantı aparatlarını temin etmediği gerekçesiyle hakkında ihtar uygulanmış olan doğal gaz dağıtım lisansı sahiplerinin sayaç bağlantı aparatları için ödeyecekleri bedelin 2017 yılında gerçekleştirilecek iadeler için (sayaç montajının hangi sene gerçekleştirildiğine bakılmaksızın) 14,25-TL olarak belirlenmesine ve bu bedelin bundan sonraki yıllar için her yıl ilan edilen TÜFE oranında arttırılarak hesaplanmasına,
2) Yapılan soruşturma sonucunda sayaç montaj işlemlerini yapmadığı veya bila bedel ilgili sertifika sahiplerine yaptırdığı gerekçesiyle hakkında ihtar uygulanmış olan doğal gaz dağıtım lisansı sahiplerinin kullanıcılara iade edecekleri sayaç montaj bedelinin her yıl ilgili Kurul Kararı ile belirlenen doğal gaz sayacı açma-kapama bedelinin %50'si olarak belirlenmesine,
3) Bu miktarların Tarife hesaplamalarında dikkate alınmamasına," kuralları yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Doğal gaz piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, 4646 sayılı Kanun'la kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu Kurul kararını yürürlüğe koymak suretiyle kullandığı görülmektedir
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, İstanbul, 2017, s. 426).
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır. İdarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı idare hukukunun en temel ilkelerindendir.
Dosyanın incelenmesinden; davalı idare tarafından yapılan incelemelerde; sayaç bağlantı elemanlarının abone bağlantı bedeli kapsamında ilgili doğal gaz dağıtım şirketlerince temin edilmesi ve sayaçların montajının dağıtım şirketince gerçekleştirilmesi veya bu hizmetlerin sorumluluk dağıtım şirketinde kalmak kaydıyla hizmet alımı suretiyle yaptırılması gerekmekteyken dağıtım lisansı sahibi şirketlerin bazılarının abone bağlantı bedeli kapsamında sayaç bağlantı elemanlarının temin etmediği ve yine abone bedeli tahsil edilmesine rağmen sertifikalı şirketlere yaptırılan sayaç montaj işlemleri karşılığında bu şirketlere hizmet bedelinin ödenmediğinin tespit edildiği, dava konusu Kurul kararı ile sayaç bağlantı elemanı temin etmediği ve sayaç montaj işlemleri gerçekleştirmediği ve bu nedenle doğal gaz abonelerinin sertifikalı şirketlere ödeme yaparak ikinci bir abone bağlantı ödemesine sebep olduğu tespit edilen doğal gaz dağıtım lisansı sahiplerinin iade edecekleri bedellerin nasıl hesaplanacağına ilişkin usul ve esasların belirlendiği anlaşılmaktadır.
4646 sayılı Kanun ile doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde çevreye zarar vermeyecek şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, doğal gaz piyasasının serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir doğal gaz piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması hedeflenmiştir. Davalı idare tarafından belirtilen hedeflerin sağlanması amacıyla, doğal gaz piyasasının denetlenip düzenlenmesine yönelik olarak 4628 sayılı Kanun ile verilen yetkiler kapsamında düzenleyici nitelikte kararlar alınabileceği açıktır.
Davacı tarafından sayaç bağlantı aparatı ile montaj bedelinin abone bağlantı bedeline dahil olması nedeniyle dağıtım şirketleri tarafından temin edilmesi gerektiğinin mevzuatta açıkça belirlenmediği ve bu hususun ilk kez 26/12/2016 tarih ve 6807 sayılı Kurul kararı ile düzenlendiği, bu nedenle söz konusu bedellerin geriye dönük olarak talep edilmesinin hukuka aykırı olduğu iddia edilmekte ise de sayaç bağlantı aparatları ile montaj bedelinin abone bağlantı bedeline dahil olduğunun Doğal Gaz Piyasası Dağıtım ve Müşteri Hizmetleri Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin (5) numaralı bendinde düzenlendiği, ayrıca konuyla ilgili olarak davalı idare tarafından alınmış olan 27/12/2005 tarih ve 614 sayılı, 27/12/2006 tarih ve 1042 sayılı, 13/12/2007 tarih ve 1410 sayılı ve 28/12/2011 tarih ve 3603 sayılı Kurul Kararları ile abone bağlantı bedeline sayaç bağlantı malzemeleri ve sayaç montaj bedellerinin dahil olduğunun açıkça belirtildiği anlaşıldığından davacının bu iddiasının yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan davacı tarafından sayaç bağlantı aparatı ile montaj işlemleri için öngörülen iade bedellerinin fahiş bir biçimde belirlendiği iddia edilmekte olup davalı idare tarafından konuyla ilgili olarak yapılan incelemelerde sayaç bağlantı aparatlarının çeşitli kalitelerde üretildikleri, bu kalite parametresine bağlı olarak farklı fiyatların oluşabileceği, sayaç bağlantı aparatları içerisinde yer alan sayaç fleksi, sayaç konsolu ve sayaç rakoru göz önünde bulundurulduğunda uygun kalitedeki bu ürünlerin bir paket olarak yaklaşık 3,5-4 Euro civarında piyasadan temin edilebileceği, konuyla ilgili yürütülen soruşturma çerçevesinde yapılan piyasa araştırmasında sayaç bağlantı aparatı temini gerçekleştiren bir firma tarafından söz konusu ürünün 14.25,-TL'ye temin edilebileceğinin belirtildiği ve bu fiyatın sayaç konsolu, rekoru ve esnek (flex) bağlantı elemanını içerdiği, söz konusu bedelin dağıtım şirketi elinde tutulan bir bedel olduğu, belirtilen hususlar göz önünde bulundurularak sayaç bağlantı aparatı iade bedelinin belirlendiği, sayaç montajı için belirlenen iade bedelinin ise dağıtım lisansı sahiplerinin her sayaç açma-kapama işlemi için tarife yoluyla kullanıcılardan almış olduğu bedelin sadece sayaç açma kısmı olarak belirlenen bedel olarak belirlendiği dikkate alındığında davacının söz konusu iddiasının da yerinde olmadığı anlaşılmaktadır.
Diğer yandan, sayaç bağlantı aparatı ve montaj bedeli için katlanılan maliyet mali belgelerle kanıtlanması koşuluyla tarife hesaplamalarında dikkate alındığından, bu işlemleri gerçekleştirmemiş şirketler mali belge sunamadığı için tarife hesaplamalarında bu maliyetlerin dikkate alınmaması mümkün değildir.
Bu itibarla, davalı idare tarafından abone bağlantı bedelini tahsil etmesine rağmen bu bedel karşılığında sayaç bağlantı elemanlarını temin etmeyen ve sayaçların montajını gerçekleştirmeyen dağıtım şirketlerinin bu bedelleri ne şekilde iade edeceğine ilişkin düzenleme yapıldığı, sayaç bağlantı aparatı ve montaj bedelinin abone bağlantı bedeline dahil olduğunun mevzuatta açık bir biçimde yer aldığı, iade edilecek bedellerin yapılan araştırmalar ve incelemeler neticesinde belirlendiği, düzenleme ile abone bağlantı bedelini ödemesine rağmen bu hizmeti dağıtım şirketinden alamayan ve sertifikalı şirketlere ikinci bir ödeme yapmak zorunda kalan doğal gaz abonesi kullanıcıların korunmasının amaçlandığı göz önünde bulundurulduğunda yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri ile verilen yetkiler kapsamında tesis edildiği anlaşılan dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 05/10/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.