DANIŞTAY 10. DAIRE

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2023/4911 E.  ,  2023/4945 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2023/4911
Karar No : 2023/4945

TEMYİZ EDEN (DAVACI): … Anonim Şirketi
VEKİLİ: Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI): … Kurumu
VEKİLİ: Av. …

İSTEMİN_KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Davacı şirket tarafından, 6361 sayılı Finansal Kiralama, Faktoring ve Finansman Şirketleri Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine aykırı olarak şirket ortaklarına ve Bayramoğlu Holding A.Ş.'ye nakdi kredi kullandırıldığından bahisle aynı Kanun'un 44. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca 10.810.000,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu kararı ile bu karara yapılan itirazın reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:... sayılı kararıyla; somut olayda ilk önce, 2017 yılı öncesine ilişkin olan şirket ortaklarına nakdi kredi kullandırılması eylemine ilişkin olarak, … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla Kanun'un 44. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca davacı şirket hakkında 12.335,00 TL idari para cezası uygulandığı ve … tarih ve … sayılı Kurum yazısı ile ortaklara verilen nakdi kredilerin ivedilikle kapatılması ve mevzuata aykırı uygulamaların tekrarına mahal verilmemesi yönünde davacı şirketin uyarıldığı, davacı şirketin ise, verilen idari para cezasını ödediğinin ve yargı yoluna başvurmadığının görüldüğü, davacı şirket tarafından, esasen yukarıda bahsedilen 2016 yılında verilen idari para cezasına konu eylemlerin devamı niteliğinde bulunan ve 2017, 2018 ve 2019 yıllarına ilişkin bağımsız denetleme kuruluşu raporlarına da konu olan, şirket ortaklarına ve … Holding A.Ş.'ye nakdi kredi kullandırma eyleminin gerçekleştirildiğinin, davacı uhdesindeki bilgi, belge ve kayıtlar ile sabit olduğu, nitekim, davacı şirketin … tarih ve … sayılı savunma metninde de, "raporda (… tarih ve … sayılı rapor) yer alan mevzuata aykırı uygulamaların tekrarına kesinlikle sebebiyet verilmeyecektir. Şirketimizce ortaklara nakdi kredi kullandırımı yapılmaması hususunda azami özen ve hassasiyet gösterilecektir." ifadesine yer verilerek, bir anlamda kredi kullandırma olgusunun varlığının kabul edildiği, öte yandan, davacı şirketin yalnızca ortaklarına kullandırdığı kredi miktarının 31/12/2019 tarihi itibarıyla 10.460.000,00 TL seviyesinde olduğu ve bu miktarın şirket ödenmiş sermayesinin %12,54’lük kısmına, şirket aktifinin ise %9,85’lik kısmına tekabül ettiğinin denetim raporu ile tespit edildiği, söz konusu oranların Kanun'un faktoring şirketlerine kredi kullandırma konusunda tanıdığı istisnanın oldukça üzerinde olduğu, netice itibarıyla işlem tesis etmeye yetkili idare olan Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu tarafından, 6361 sayılı Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin ihlali niteliğindeki eyleminden dolayı davacı şirkete, aynı Kanun'un 44. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ceza alt-üst sınırıyla ilgili idarenin takdir marjı dahilinde, 30/04/2020 tarihi itibarıyla davacı şirketin kullandırdığı toplam kredi tutarı olan 10.810.000,00 TL tutarında idari para cezası verilmesi işleminde ve bu işleme yapılan itirazın reddi işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince davacının istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI: Davacı tarafından, dava konusu idari para cezasının kanunilik ilkesini karşılamadığı, idarenin para cezasına esas aldığı sebep unsuru bakımından yetkili olmadığı, tahakkuk eden kârların dağıtılamaması sebebiyle ortaklara kısmi avans verilmesinin Ticaret Kanunu'na uygun olduğu, verilen para cezasının alt sınırın çok üzerinde olduğu, ancak alt sınırın niçin bu kadar üzerinde bir para cezasına hükmedildiğine dair kararda herhangi bir gerekçelendirme bulunmadığı, cezanın şirketin ekonomik büyüklüğü ile orantılı olup olmadığı, miktarın büyüklüğünün şirkete muhtemel etkisi ve cezanın tahsili akabinde şirketin varlığını devam ettirebilme imkanı gibi ekonomik durumla ilgili dikkate alınması gereken hususların dikkate alınmadığı, işlemde fiilin 2016-2019 yılları arasındaki cari işlemlerle ilgili olduğu belirtilerek para cezası kesildiği, fakat 2016 yılında aynı cari işlemler için ilgili idare tarafından … tarih ve … sayılı yaptırım kararı verildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI: Davalı idare tarafından temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının görev yönünden bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Davacı şirketin, davalı idare veri tabanına gönderdiği bağımsız denetim şirketi tarafından hazırlanan 2017 yılına ilişkin bağımsız denetim raporunda, şirket ortaklarının 31/12/2017 tarihi itibarıyla şirketten almış oldukları nakdi kredilere karşılık alınan çek ve senetlerin toplamının 10.763.000,00 TL olduğu, bu durumun Kanun’un 9 uncu maddesinin 1 inci fıkrasının (b) bendine aykırılık teşkil ettiği hususuna yer verildiği, 2018 yılına ilişkin bağımsız denetim raporunda, 31/12/2018 tarihi itibarıyla şirket ortaklarının şirketten 6.383.000,00 TL nakdi kredi kullandıkları ve bu tutarın karşılığında senet düzenledikleri hususuna yer verildiği, benzer şekilde 2019 yılına ilişkin bağımsız denetim raporunda da, 31/12/2019 tarihi itibarıyla şirket ortaklarının şirketten 9.850.000,00 TL nakdi kredi kullandıkları ve bu tutarın karşılığında senet düzenledikleri hususuna yer verildiği, söz konusu raporlarda davacı hakkında denetim şirketi tarafından sınırlı olumlu görüş verildiği, bunun üzerine davalı idare bünyesindeki Denetim III Daire Başkanlığı tarafından, görevlendirilen denetmenlerce davacıya sınırlı olumlu görüş verilen konuların mevzuat kapsamında incelenerek sonucunun bildirilmesinin istenildiği, bu kapsamda hazırlanan 17/07/2020 tarih ve 282 sayılı raporda, Denetim Şirketi tarafından hazırlanan 2017 BDR, 2018 BDR ve 2019 BDR kapsamında da belirtildiği üzere, Şirket tarafından Şirket ortaklarına kredi kullandırılması uygulamasına devam edildiği, 2019 yılsonu itibarıyla Şirket ortaklarına senet karşılığı 9.850.000,00 TL ve avans olarak muhasebeleştirilmiş bulunan 610.000,00 TL olmak üzere toplam 10.660.000,00 TL nakdi kredi kullandırıldığı, ilaveten Şirket ile doğrudan iştirak/hissedarlık ilişkisi bulunmamakla beraber Şirket hissedarlarına ait Holdinge -Şirket ortaklarına kıyasla oldukça düşük tutarlı olmakla birlikte- kredi kullandırıldığı, 2019 yıl sonu itibarıyla 200.000,00 TL bakiye bulunduğu, gerek Şirket ortaklarına gerekse de Holdinge nakit kredi kullandırılmasının Kanun’un 9’uncu maddesinin 1’inci fıkrasının (b) bendine aykırılık teşkil ettiği sonuç ve kanaatlerine yer verildiği, daha sonra davacıdan 6361 sayılı Finansal Kiralama, Faktoring, Finansman ve Tasarruf Finansman Şirketleri Kanunu'nun 45. maddesi kapsamında konuyla ilgili savunmasının alınması üzerine, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun … tarih ve … sayılı kararıyla davacı şirkete, şirket ortaklarına ve … Holding A.Ş.'ye nakdi kredi kullandırıldığından bahisle Kanun'un 44. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca 10.810.000,00 TL idari para cezası verildiği, anılan cezaya davacı şirketin … tarih ve … sayılı dilekçesi ile yaptığı itirazın da aynı Kurulun … tarih ve … sayılı kararıyla reddedilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun “Dilekçeler üzerinde ilk inceleme” başlıklı 14. maddesinde, dava dilekçelerinin maddenin 3. fıkrasında belirtilen hususlar bakımından sırasıyla inceleneceği belirtilmiş; adı geçen Kanun'un “İlk inceleme üzerine verilecek karar” başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde ise, ilk incelemede 14. maddenin 3. fıkrasının (a) bendinde belirtilen görev hususuna aykırılık görülmesi halinde adli yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine karar verileceği hükmü yer almıştır.
6361 sayılı Finansal Kiralama, Faktoring, Finansman ve Tasarruf Finansman Şirketleri Kanunu’nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, şirketin, müşterileri ile yapacağı sözleşmeler çerçevesinde ve yaptığı işlemin bir parçası olarak müşterilerine ilave finansman sağlamak amacıyla toplamı ödenmiş sermayesinin yüzde birini geçmeyecek şekilde kullandırılan nakdi krediler hariç olmak üzere nakdi kredi kullandıramayacağı, bu oranı sıfıra kadar azaltmaya veya ödenmiş sermayenin yüzde beşine kadar artırmaya ya da şirket bazında farklılaştırmaya Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulunun yetkili olduğu hükmüne; 44. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, Kurul kararıyla ve gerekçesi belirtilmek suretiyle şirketlere bu Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (b) veya (c) bendine aykırılık hâlinde, altmış iki bin beş yüz Türk lirasından az olmamak üzere aykırılık oluşturan tutarın on katına kadar idari para cezası uygulanacağı; aynı maddenin 4. fıkrasında da, Kurulun, yaptırım kararı verilinceye kadar aykırılığın birden fazla işlenmiş olmasını veya idari para cezasının uygulanmasından itibaren iki yıl içerisinde aynı aykırılığın tekrarlanmasını dikkate alarak bu maddede yer alan tutarları iki katına kadar artırarak uygulamaya yetkili olduğu hükmüne yer verilmiştir.
Öte yandan, 30/03/2005 tarih ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 1. maddesinde, “Bu Kanunda; toplum düzenini, genel ahlâkı, genel sağlığı, çevreyi ve ekonomik düzeni korumak amacıyla; a) Kabahatlere ilişkin genel ilkeler, b) Kabahatler karşılığında uygulanabilecek olan idari yaptırımların türleri ve sonuçları, c) Kabahatler dolayısıyla karar alma süreci, d) İdari yaptırıma ilişkin kararlara karşı kanun yolu, e) İdari yaptırım kararlarının yerine getirilmesine ilişkin esaslar, belirlenmiş ve çeşitli kabahatler tanımlanmıştır.” denilerek Kanunun amaç ve kapsamı belirlenmiş; 2. maddesinde, “kabahat” deyiminden, Kanunun karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlığın anlaşılacağı; 5560 sayılı Kanun’un 31. maddesi ile değişik 3. maddesinde, “(1) Bu Kanunun; a) İdari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, b) Diğer genel hükümleri, idari para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanır.” denilmiş; 16. maddesinde, kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımların “idari para cezası” ve “idari tedbirler”den ibaret bulunduğu; “idari tedbirler”in de mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirler olduğu belirtilmiş, “Saklı tutulan hükümler” başlığını taşıyan 19. maddesinde, “(1) Diğer kanunlarda kabahat karşılığında öngörülen belirli bir süre için; a) Bir meslek ve sanatın yerine getirilmemesi, b) İşyerinin kapatılması, c) Ruhsat veya ehliyetin geri alınması, d) Kara, deniz veya hava nakil aracının trafikten veya seyrüseferden alıkonulması, gibi yaptırımlara ilişkin hükümler, ilgili kanunlarda bu Kanun hükümlerine uygun değişiklik yapılıncaya kadar saklıdır.” kuralına; “Başvuru yolu” başlıklı 27. maddesinin 1. fıkrasında, “idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç on beş gün içinde, sulh ceza mahkemesine başvurulabilir. Bu süre içinde başvurunun yapılmamış olması halinde idari yaptırım kararı kesinleşir.” kuralına yer verilmiş; 27. maddesine 5560 sayılı Kanun ile eklenen 8. fıkrasında ise, idari yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idari yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde; idari yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddialarının, bu işlemin iptali talebiyle birlikte idari yargı merciinde görüleceği kurala bağlanmış, bu maddenin gerekçesinde de bu hükümle, Kabahatler Kanunu’ndaki düzenlemelerin ortaya çıkardığı bağlantı sorununa çözüm getirilmesinin amaçlandığı ifade edilmiş; anılan Kanun’un ikinci kısmında yer alan 32 ila 43. maddelerinde, Türk Ceza Kanunu kapsamı dışında kalan çeşitli kabahatler sayılarak, bu eylemlere yaptırımlar öngörülmüştür.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
6361 sayılı Kanun'un mevcut halinde idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin bir düzenleme yer almamaktadır.
Dava konusu uyuşmazlık; 6361 sayılı Finansal Kiralama, Faktoring, Finansman ve Tasarruf Finansman Şirketleri Kanunu’nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin ihlali nedeniyle aynı Kanun'un 44. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca 10.810.000,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin işlem ile bu işleme yapılan itirazın reddine ilişkin işlemden kaynaklanmakta olup bu haliyle dava konu işlemlerin 5326 sayılı Kanun'un 16. maddesinde belirtilen idari yaptırım niteliğinde olduğu, 6361 sayılı Kanun'da ise, idari yaptırımlara karşı itiraz konusunda görevli mahkemenin gösterilmediği, Kabahatler Kanunu'nun 5560 sayılı Kanunla değişik 3. maddesinde belirtildiği üzere idari yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerin, diğer kanunlarda aksine bir hüküm bulunmaması halinde uygulanacağının açıkça belirtilmiş olması karşısında, uyuşmazlığın 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 3. ve 27/1. maddeleri gereği adli yargı bünyesinde bulunan Sulh Ceza Hâkimliğince çözümlenmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, Bölge İdare Mahkemesince, davanın görev yönünden reddine karar verilmek üzere istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar verilmesi gerekirken, işin esası hakkında karar verilmesinde usul hükümlerine uygunluk bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin KABULÜNE,
2. Davanın reddine ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 28/09/2023 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.