DANIŞTAY 10. DAIRE

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2019/7555 E.  ,  2023/6525 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/7555
Karar No : 2023/6525

DAVACI : … Odası / …
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …

DAVALI YANINDA MÜDAHİLLER : 1- … Odası / …
VEKİLİ : …
2- … Derneği

DAVANIN_KONUSU : 13/02/2019 tarih ve 30685 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması İle Depolanması Hakkında Yönetmeliğin 12. maddesi, 1. fıkrası ile 36. maddesi, 3. fıkrasının, orman mühendislerine ve orman endüstri mühendislerine yer verilmemesi suretiyle eksik düzenleme içerdiği iddiasıyla iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından; 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nda bitki ve bitki koruma ürününün tanımının yapıldığı, bu tanımların orman ürünlerini de kapsadığı, bitki koruma ürünlerine ilişkin toptancı izin belgesi alabilecek veya kontrollerde görevli olacak kişiler arasında orman endüstri mühendislerinin ve orman mühendislerinin de yer alması gerektiği, 5996 sayılı Kanun'un ek 2. maddesinde orman mühendislerinin ve orman endüstri mühendislerinin de yetkili meslek grupları arasında sayıldığı, 5531 sayılı Orman Mühendisliği Orman Endüstri Mühendisliği ve Ağaç İşleri Endüstri Mühendisliği Hakkında Kanun'da da kendilerine bu yetkilerin verildiği, Danıştay içtihatlarının da bu yönde olduğu ileri sürülmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI :
I. Davalı idare tarafından; Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması İle Depolanması Hakkında Yönetmeliğin tarım ürünlerinin yetiştirilmesinde ve bu ürünlerin depolandığı alanlarda kullandırılmak üzere ruhsatlandırılan bitki koruma ürünlerinin satışı ve depolanması ile ilgili hükümleri kapsadığı, Yönetmelikte orman ürünlerinde kullanılacak ürünlere ilişkin bir düzenleme bulunmadığı, orman ürünlerine ilişkin bakımın Devlet tarafından gerçekleştirildiği, bu nedenle faaliyetin kamu kurumlarınca yürütüldüğü, Kanun’un 31. maddesinde düzenleme yapılması için Bakanlıklarına yetki verildiği, Kanun’un Ek 2. maddesinde tarım ürünleri açısından orman mühendislerine yer verilmediği savunulmaktadır.
II. Davalı yanında müdahil TMMOB Ziraat Mühendisleri Odası tarafından; 5531 sayılı Orman Mühendisliği Orman Endüstri Mühendisliği ve Ağaç İşleri Endüstri Mühendisliği Hakkında Kanun'un hiçbir yerinde "bitki koruma"dan bahsedilmediği, bitki ve orman ürününün farklı olduğu, 5996 sayılı Kanun'un 15. maddesi, 3. fıkrasında da ormanlara ilişkin olarak farklı kurallara yer verildiği, orman zararlılarıyla mücadelenin orman alanları ile sınırlı olduğu, Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması İle Depolanması Hakkında Yönetmelikte de orman alanları ve ormanlardan elde edilen bitkisel ürünlerin kapsam dışında bırakıldığı savunulmaktadır.
III. Davalı yanında müdahil Türk Ziraat Yüksek Mühendisleri Birliği tarafından; Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması İle Depolanması Hakkında Yönetmeliğin bugüne kadarki ek ve değişiklikleri incelendiğinde orman mühendisleri ile orman endüstri mühendislerine yer verilmediğinin görüleceği, dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu, TMMOB Ziraat Mühendislerinin Görev ve Yetkilerine İlişkin Tüzük hükümlerine göre ziraat mühendislerine verilen yetkilerin başka meslek gruplarına verilmesinin mümkün olmadığı, orman mühendisleri ile orman endüstri mühendislerine tanınan yetkinin bitki koruma ürünlerinin üretim, işleme ve dağıtım aşamasındaki resmi kontrollerle sınırlı olduğu, orman mühendisleri ile orman endüstri mühendislerinin bitki koruma alanında ders almadıkları savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ :.13/02/2019 tarih ve 30685 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması İle Depolanması Hakkında Yönetmeliğin 12. maddesinin 1. fıkrası ile 36. maddesinin 3. fıkrasının eksik düzenleme nedeniyle iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : Nazlı Yanıkdemir
DÜŞÜNCESİ :.Dava; 13.2.2019 tarih ve 30685 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması ile Depolanması Hakkında Yönetmeliğin 12'nci maddesinin 1'inci fıkrası ile 36'ncı maddesinin 3'üncü fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Öte yandan, 15.2.2020 gün ve 31040 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması ile Depolanması Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 16'ncı maddesinde, "Aynı Yönetmeliğin 36'ncı maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “ziraat mühendisi,” ibaresinden sonra gelmek üzere “orman mühendisi, orman endüstri mühendisi,”ibaresi eklenmiştir." hükmüne yer verilmek suretiyle, Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması ile Depolanması Hakkında Yönetmeliğin 36'ncı maddesinin 3'üncü fıkrası dava açılmak suretiyle iptali istenilen şekilde değiştirildiğinden, uygulama imkanı olmayan düzenlemen hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
Davacı Odanın diğer maddeyle ilgili iptal istemine gelince;
T.C. Anayasasının (Anayasa) 124'üncü maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri belirtilmiştir.
Uyuşmazlığın çözümü bakımından, Yönetmelikle yapılan düzenlemenin üst normlara ve hukuka uygun olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir. Buna göre;
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanununun 19'uncu maddesinin 1'inci fıkrasında: "Bitki koruma ürünleri ile zararlı organizma mücadelesinde kullanılan diğer ürünlerin toptan satışı, toptancı bayiler, perakende satışlar ise perakendeci bayiler tarafından yapılır."; aynı maddenin 5'inci fıkrasında "Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kurallarına yer verilmiştir.
Bakanlıkça onaylı bitki koruma ürünlerinin toptan veya perakende olarak satılması ve depolanması ile bu ürünleri toptan veya perakende satacak ve depolayacakların uyması gereken esasları belirlemek amacıyla 13.2.2019 tarih ve 30685 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması ile Depolanması Hakkında Yönetmelik'in "Bayi veya toptancı izin belgesi almak için başvuru yapabilecekler" başlıklı 12'nci maddesinin b, c ve ç bentlerinde, eczacı, kimya mühendisi/kimyager ile bitki sağlığı ile ilgili dersleri alarak mezun olmuş tekniker veya ziraat teknisyeni unvanlarından birine sahip kişiler veya bu unvanlardan birine sahip bir kişiyi sorumlu yönetici olarak istihdam eden tüzel kişiler ile kamu kurumları ve kamu kurumu niteliğindeki kuruluşlar ve birlikler, bitki koruma ürünlerinin toptan veya perakende satışını yapmak amacıyla bitki koruma ürünleri bayi veya toptancı izin belgesi almak için Bakanlığa müracaatta bulunabileceği belirtilmiştir.
5996 sayılı Kanunun ilgili hükümlerinin incelenmesinden yasa koyucunun bitki koruma ürünlerini diğer tüketim mallarından ayrık tuttuğu ve bitki sağlığına yönelik olarak satılacak ürünlerin satışını ve depolamasını yapacak olan kişilerin unvanlarının ve belge düzenlenmesine ilişkin koşulların belirlenmesinde, hizmetin sunumunu yapacak olanların objektif olarak yapılacak değerlendirme sonucunda sunulabilmesi için sınav yoluyla seçim yapılmasında idarenin takdir yetkisine, kamu yararına ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Açıklanan nedenlerle,13.2.2019 tarih ve 30685 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması ile Depolanması Hakkında Yönetmeliğin 36'ncı maddesinin 3'üncü fıkrasının iptali iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına; davanın diğer kısmına yönelik iptal isteminin ise reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA

Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, 13/02/2019 tarih ve 30685 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması İle Depolanması Hakkında Yönetmeliğin 12. maddesi, 1. fıkrası ile 36. maddesi, 3. fıkrasının, orman mühendislerine ve orman endüstri mühendislerine yer verilmemesi suretiyle eksik düzenleme içerdiği iddiasıyla iptali istemiyle açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Farklı kişilerin menfaatini etkileyen bir (bireysel veya düzenleyici) idari işlemin, aynı mahkemede veya farklı mahkemelerde ayrı ayrı dava konusu edilmesi ve davalardan birinde iptal kararı verilmesi üzerine, diğer davanın konusuz kaldığı gerekçesiyle konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı yönünde karar verilmesi halinde, bu karara dayanak alınan, işlemin iptali yolundaki kararın verildiği ana davada, kanun yolu aşamasında, tarafların kişilik ve/veya niteliğinde değişiklik ya da davadan feragat, davayı kabul gibi öngörülmeyecek ve uyuşmazlığın esastan çözümüne engel olacak hallerin gerçeklemesi durumunda, ana davada verilen iptal kararının istinaf veya temyiz merci tarafından ortadan kaldırılacağı, dolayısıyla iptal kararının hukuki etki ve sonuçlarını yitireceği tartışmasızdır.
Dava dosyasının ve Dairemizdeki E:2022/7566 sayılı dosyanın birlikte incelenmesinden, her ne kadar anılan dosyada Dairemizin 06/12/2022 tarih ve K:2022/5718 sayılı kararıyla, bitki koruma ürünlerinin toptan veya perakende satışını yapmak amacıyla bayi veya toptancı izin belgesi almak için başvuru yapabilecek kişiler arasında orman mühendislerine ve orman endüstri mühendislerine yer verilmemesi nedeniyle Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması İle Depolanması Hakkında Yönetmeliğin 12. maddesi, 1. fıkrasının iptaline karar verilmişse de, anılan kararın davalı idare tarafından temyiz edildiği ve halen kesinleşmediği görülmekte olup, ana davada verilen iptal kararının -kesin hüküm teşkil etmediği sürece- yukarıda belirtilen sebeplerle hukuk aleminde varlığını sürdürmeme ihtimali karşısında, işbu uyuşmazlığın, ana davada verilen iptal kararına bağlı kalınmamak suretiyle esasının çözümlenmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, her ne kadar 15/02/2020 tarihli ve 31040 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 16. maddesi ile dava konusu Yönetmeliğin 36. maddesi, 3. fıkrasına "orman mühendisi, orman endüstri mühendisi" ibaresi; 18/07/2020 tarihli ve 31189 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin 1. maddesi ile de, dava konusu Yönetmeliğin 12. maddesi, 1. fıkrasına "d) Orman mühendisi / Orman endüstri mühendisi," ibareleri eklenmiş ise de; söz konusu Yönetmelik değişikliklerinin, işbu davada Dairemizin yürütmenin durdurulması isteminin reddi yolundaki kararına karşı yapılan itirazın Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 23/01/2020 tarihli ve YD itiraz No:2019/1260 sayılı kararıyla kabulü ile dava konusu hükümlerin eksik düzenleme nedeniyle yürütmesinin durdurulmasına karar verilmesi üzerine, yargı kararları gereğinin yerine getirilmesine yönelik olduğu ve bu haliyle davanın konusuz kalmasına neden olmayacağı anlaşıldığından, uyuşmazlığın esasının incelenmesine geçilmiştir.

ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Zararlı organizmaların kontrolü ve yükümlülükler" başlıklı 15. maddesi, 3. fıkrasında, "Devlet ormanlarında bulunan zararlı organizmalarla yapılacak mücadele hizmetleri Bakanlıkça belirlenen esaslara göre, Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından yapılır. Zararlı organizmalarla yapılacak mücadelenin hem orman hem tarım sahalarını ilgilendirmesi hâlinde, mücadele bu Kanun hükümleri çerçevesinde Bakanlık ile Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından işbirliği hâlinde yürütülür." kuralı; 31. maddesi, 1. fıkrasında, "Resmî kontroller, uygun sıklıkta, tarafsız, şeffaf ve meslekî gizlilik ilkelerine uygun olarak risk esasına göre, ön bildirim gereken hâller dışında, önceden haber verilmeksizin gerçekleştirilir. Bu kontroller, izleme, gözetim, doğrulama, tetkik, denetim, numune alma ve analiz gibi uygulamaları da kapsar. Kontroller, Bakanlıkça kontrol yetkisi verilen personel tarafından gerçekleştirilir. Üretim, işleme ve dağıtım aşamalarında hangi meslek mensuplarının hangi resmî kontrollerden sorumlu olduğu Ek-2’de belirtilmiştir." kuralı yer almakta olup, anılan fıkrada atıfta bulunulan Ek-2 sayılı listede ise, bitki koruma ürünlerini üreten iş yerlerinde, ürünlerin satışının yapıldığı yerlerde ve bitki koruma ürünlerini ithal eden işletmelerde resmi kontrollerden sorumlu meslek mensupları arasında ziraat mühendisi, kimyager, kimya mühendisi ile birlikte orman mühendislerine ve orman endüstri mühendislerine de yer verilmiştir.

5531 sayılı Orman Mühendisliği, Orman Endüstri Mühendisliği ve Ağaç İşleri Endüstri Mühendisliği Hakkında Kanun'un "Mesleğin konusu" başlıklı 4. maddesi, 15. alt bendinde, "Orman yangınları ve zararlılarıyla mücadele, orman yolları ile orman yangın emniyet yolu ve şeritleri plânlamasını, etüdünü, yapımını, bakımını ve kontrolünü yapmak" orman mühendislerinin faaliyet konuları arasında sayılmış; "Hak, yetki ve sorumluluklar" başlıklı 5. maddesinde, meslek mensuplarının, 4. maddede belirtilen faaliyet konularıyla sınırlı olmak kaydıyla; sertifikalandırmaya, kalite kontrolü yapmaya, denetim yapmaya, muayene yapmaya, eksperlik yapmaya, özel müesseseler ile işletmeler kurmaya, bunları yönetmeye ve bunların sorumlu müdürlüğünü yapmaya yetkili oldukları düzenlenmiştir.
5996 sayılı Kanun'a dayanılarak hazırlanan ve 13/02/2019 tarihli, 30685 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan dava konusu Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması ile Depolanması Hakkında Yönetmelik, Bakanlıkça onaylı bitki koruma ürünlerinin toptan veya perakende olarak satılması ve depolanması ile bu ürünleri toptan veya perakende satacak ve depolayacakların uyması gereken esasları belirlemektedir. Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesi, 1. fıkrası, (ç) bendinde, (dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte bulunan halinde) "Bayi: Bitki koruma ürünlerini perakende satan, izin belgesi sahibi gerçek ve tüzel kişiler ile kamu kurumları ve kamu kurumu niteliğindeki kuruluşlar ve birlikleri"; (d) bendinde, "Bitki koruma ürünü: Kullanıcıya farklı formlarda sunulan, bitki ve bitkisel ürünleri zararlı organizmalara karşı koruyan veya bu organizmaların etkilerini önleyen, bitki besleme amaçlı olanlar dışında bitki gelişimini etkileyen, koruyuculara ilişkin özel bir düzenleme kapsamında bulunmayan ancak bitkisel ürünleri koruyucu olarak kullanılan, bitki ve bitki kısımlarının istenmeyen gelişmelerini kontrol eden veya önleyen, istenmeyen bitkileri yok eden, bir veya daha fazla aktif madde veya maddeleri içeren, sinerji yaratan veya güvenilirliği artıran maddeler gibi bileşenleri içeren preparatları"; (s) bendinde de, "Toptancı: Bitki koruma ürünlerinin, toplu olarak ve büyük miktarlarda satışını yapan izin belgesi sahibi gerçek ve tüzel kişiler ile kamu kurumları ve kamu kurumu niteliğindeki kuruluşlar, birlikler ve kooperatifleri" şeklinde tanımlanmış; 6. maddesi, 2. fıkrasında, "Bakanlıktan bitki koruma ürünleri bayi veya toptancı izin belgesi almayanlar bitki koruma ürünü satışı yapamazlar." düzenlemesine yer verilmiş; "Bayi ve toptancı izin belgesi almak için başvuru yapabilecekler" başlıklı 12. maddesi, 1. fıkrası ile "Kontrollerde görevlendirilecek kişiler ve eğitim" başlıklı 36. maddesi, 3. fıkrasında ise, orman ve orman endüstri mühendislerine yer verilmemiştir.

Yönetmeliğin Dava Konusu Düzenlemelerinin İncelenmesi:
Anayasa'nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Bu düzenlemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kavramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Yukarıda aktarılan mevzuata göre, orman mühendislerinin ve orman endüstri mühendislerinin, ormanlık alanlarda veya ormanlık alanlar dışındaki alanlarda bulunan tüm orman bitkilerini etkileyen zararlılarla mücadele hizmetlerinde (bu arada bu ürünlerin üretim, işleme ve dağıtım aşamalarındaki resmi kontrolünde) münhasıran yetkili olduklarının kabulü gerekmektedir.
Bu itibarla, Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması ile Depolanması Hakkında Yönetmeliğin; ormanlık alanlarda veya ormanlık alanların dışındaki alanlarda bulunan tüm orman bitkilerini etkileyen zararlılarla mücadele hizmetlerinde yetkili olduğu anlaşılan orman mühendislerine ve orman endüstri mühendislerine, bitki koruma ürünlerinin toptan veya perakende satışını yapmak amacıyla bayi veya toptancı izin belgesi almak için başvuru yapabilecek kişiler arasında yer verilmemesine ilişkin 12. maddesinin 1. fıkrası ile kontrol görevlisi kimlik kartı verilebilecek kişiler arasında yer verilmemesine ilişkin 36. maddesi, 3. fıkrasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 13/02/2019 tarih ve 30685 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bitki Koruma Ürünlerinin Toptan ve Perakende Satılması ile Depolanması Hakkında Yönetmeliğin 12. maddesi, 1. fıkrası ile 36. maddesi, 3. fıkrasının, orman mühendisleri ve orman endüstri mühendisleri yönünden eksik düzenleme içermesi nedeniyle İPTALİNE,
2..Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin … TL'lik kısmının davalı idareden, davacının yatırdığı posta avansından müdahil ... Derneği için harcanan … TL'lik kısmının ise anılan müdahilden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,

5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra ilgisine göre davacıya ve davalı idare yanında müdahil ... Odası Başkanlığı'na iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 07/11/2023 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.