DANIŞTAY 10. DAIRE

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2019/7162 E.  ,  2023/7138 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/7162
Karar No : 2023/7138

DAVACI: … Odası
VEKİLİ: Av. …

DAVALI: … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ: Hukuk Müşaviri …

DAVANIN_KONUSU: 29/01/2019 tarih ve 30670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türk Gıda Kodeksi Et, Hazırlanmış Et Karışımları ve Et Ürünleri Tebliği (Tebliğ No:2018/52)'nin iptali istenilmektedir.

DAVACININ_İDDİALARI: Davacı tarafından, Türk Gıda Kodeksi Et, Hazırlanmış Et Karışımları ve Et Ürünleri Tebliği'nin imalat sektörünün düşünceleri ile hazırlandığı, hileyle üretilen ürünlerin “zaten yapılıyordu” mantığı ile Tebliğ kapsamına alındığı, kalitesiz ve hileli gıdanın önünün açıldığı ve Tebliğ'in;
- 2. maddesi, 1. fıkrası yönünden; kanatlı kıyma ve mekanik ayrılmış kanatlı eti tanımlarına bir önceki Tebliğde yer verilmediği, bu iki ürünün Tebliğe dahil edilmesinin doğru olmadığı,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (a) bendinde yer alan "Baş eti" tanımı yönünden; bir sakatat olan baş etinin tanımına yer verilerek Tebliğ kapsamında bazı et ürünlerinde kullanılmasına izin verilmesinin uygun olmadığı,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (e) bendinde yer alan "Döner" tanımı yönünden; değiştirilen döner tanımıyla birkaç çeşit hayvanın eti ve kıymasının (kırmızı et ve kanatlı hayvan etinin) karıştırılmasının önünün açıldığı, düzenlemenin mevcut haliyle tüketiciye sunulacak ürünlerin taklit ve tağşişe açık olacağı,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (r) bendinde yer alan "Kanatlı kıyma" tanımı yönünden; eski Tebliğde tavuk etinin kıyması olmayacağından hareketle sadece hindi tanımı yapıldığı, yeni Tebliğde tavuk etinin de dahil edilmesinin gıda güvenilirliğini tehlikeye atacağı,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (s) bendinde yer alan "Kaplamalı ürünler" tanımı yönünden; çok farklı türde gıda ürününün karışımına sebep olacağı ve gıda güvenilirliğini tehlikeye atacağı,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (t) bendinde yer alan "Kıyma kavurma" tanımı yönünden; eski Tebliğ'de yer almayan kıyma kavurması tanımı ile gövde karkas etlerinden elde edilmiş parça etlerden ekonomik olarak daha ucuz bir ürünün tarif edildiği, bu şekilde tüketicinin aldatılmasına yol açılacağı,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (ü) bendinde yer alan "Köfte" tanımı yönünden; tavuk ve hindi etinin karıştırılması sonucu oluşturulacak ürünlerin gıda güvenilirliğinin tehlikeye atacağı,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (dd) bendinde yer alan "Mekanik ayrılmış kanatlı eti (MAKE)" tanımı yönünden; MAKE kullanılan et ürünlerinde kıkırdak ve kemik dokusunun fazla olacağı, bu durumun da tüketiciyi aldığı ürünün içeriği bakımından yanıltacağı gibi kemik, kıkırdak vs. gibi ürünlerin et fiyatına tüketiciye satılmasına sebep olacağı,
- 5. maddesi, 9. fıkrası yönünden; baş etinin bir sakatat olduğu ve diğer etlerle birlikte kullanılmasının tüketicinin aldatılmasına sebep olacağı,
- 6. maddesi, 1. fıkrası (b) bendi yönünden; tavuk etini de içerebilecek olan kanatlı kıymasının insan sağlığına zarar verebileceği,
- 8. maddesi, 1. fıkrası ile 7. fıkrası, (a) bendi yönünden; eski Tebliğde %15 olarak belirlenen yağ oranının %20’ye çıkarıldığı, yağ artışının tüketici sağlığı açısından sakıncalı olduğu,
-..8. maddesi, 4. fıkrası yönünden; kanatlı kıymanın dondurulmadan satılamayacağı yönündeki düzenlemenin 6. maddenin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan düzenleme ile açıkça çeliştiği,
- 9. maddesi, 1. fıkrası, (c) bendi, 1 numaralı alt bendi yönünden; eski Tebliğde %45 olarak belirlenen nem miktarının %50 yapıldığı, bu durumun tüketicinin aynı paraya daha az ürün almasına ve aldatılmasına sebep olacağı,
- 9. maddesi, 4. fıkrası yönünden; MAKE kullanılan et ürünlerinde kıkırdak ve kemik dokusunun fazla olacağı, bu durumun da hileye yol açabileceği,
ileri sürülerek Tebliğ'in tamamının iptali istenilmektedir.

DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Türk Gıda Kodeksi Et, Hazırlanmış Et Karışımları ve Et Ürünleri Tebliği'nin hazırlanması sırasında üniversiteler, kamu kurum ve kuruluşları, sivil toplum kuruluşları başta olmak üzere 91 ayrı kişi, kurum ve kuruluşun görüşünün alındığı, bu kapsamda Tebliğ taslağının davacı Odaya da gönderildiği, ancak Oda tarafından herhangi bir görüş veya beyan bildirilmediği, Tebliğ'in;
- 2. maddesi, 1. fıkrası yönünden; Tebliğ kapsamına alınan kanatlı hayvan etleri ile mekanik ayrılmış kanatlı etine Hayvansal Gıdalar İçin Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliğinde de yer verildiği,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (a) bendinde yer alan "Baş eti" tanımı yönünden; Hayvansal Gıdalar İçin Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliğinin 4. maddesinin 2. fıkrasının (j) bendinde de baş etine yer verildiği, baş etinin yenilmesinde insan sağlığı açısından sakıncalı bir durum bulunmadığı,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (e) bendinde yer alan "Döner" tanımı yönünden; Tebliğ'de kanatlı etinin ve kırımızı etin karıştırılarak kullanılamayacağının ayrıca düzenlendiği, davacı iddialarının yersiz olduğu,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (r) bendinde yer alan "Kanatlı kıyma" tanımı yönünden; gerekli hijyen şartlarına uyulması halinde tavuk etinin kıyma halinde satılmasının insan sağlığı açısında sakıncalı bulunmadığı, AB mevzuatında da bu yönde düzenlemeler olduğu,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (s) bendinde yer alan "Kaplamalı ürünler" tanımı yönünden; tüketiciyi yanıltıcı olmamak ve ürün içeriğinde belirtilmek kaydıyla aroma verme amaçlı karışım yapmanın tüketici sağlığı açısından zararlı olmadığı,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (t) bendinde yer alan "Kıyma kavurma" tanımı yönünden; kıyma kavurma tanımının önceki düzenlemelerde de yer aldığı, tüketiciyi yanıltma olarak değerlendirilemeyeceği,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (ü) bendinde yer alan "Köfte" tanımı yönünden; tavuk ve hindi etinin karıştırılmasının insan sağlığı açısından zararının bulunmadığı, ürün etiketinde karışım oranlarının belirtildiği,
- 4. maddesi, 1. fıkrası, (dd) bendinde yer alan "Mekanik ayrılmış kanatlı eti (MAKE)" tanımı yönünden; mekanik ayırma sonucu ette kalabilecek kemik ve doku kalıntısının belli bir sınırın altında tutulması ve ürün etiketinde bu durumun belirtilmesi şartıyla mekanik ayrılmış et ürünlerinin satışında insan sağlığına zararlı bir durum bulunmadığı, MAKE'nin Avrupa Birliği ülkelerinde de kullanımının serbest olduğu,
- 5. maddesi, 9. fıkrası yönünden; emülsifiye et ürünlerinde ürün ambalajında beliritlmesi suretiyle baş eti kullanımının tüketiciyi yanıltmak olarak değerlendirilemeyeceği,
- 6. maddesi, 1. fıkrası (b) bendi yönünden; kanatlı kıyma ve kanatlı eti karışımlarının önceden hazırlanmasına yönelik yasağın, kanatlı ile kırmızı etlerin karıştırılmasının ve son tüketim tarihi geçen ürünlerin önceden parçalanarak karışımlarda kullanılmasının önlenmesine, dolayısıyla tüketicinin korunmasına yönelik olduğu, hijyen kurallarına uyulması koşuluyla kanatlı kıyma da dahil olmak üzere müşterinin talebi üzerine anında hazırlanmasında insan sağlığı bakımından bir sakınca bulunmadığı,
- 8. maddesi, 1. fıkrası ile 7. fıkrası, (a) bendi yönünden; kanatlı eti karışımlarının alışık olunmayacak derece yağsız olması nedeniyle Et ve Et Ürünleri Alt Komisyonu tarafından yağ oranının %15’ten %20'ye çıkarıldığı,
- 8. maddesi, 4. fıkrası yönünden; kanatlı kıyma ürünlerinin birincil üretici için dondurulmuş satılmasını zorunluluğu olduğu, tüketici isteğine göre satış yerlerinde kıyma haline getirilen ürünün dondurulmadan satılabileceği, Tebliğ maddeleri arasında çelişki bulunmadığı,
- 9. maddesi, 1. fıkrası, (c) bendi, 1 numaralı alt bendi yönünden; %50 olan oranın 2015 yılında çıkarılan Tebliğ'den beri uygulandığı,
- 9. maddesi, 4. fıkrası yönünden; mekanik ayırma sonucu ette kalabilecek kemik ve doku kalıntısının belli bir sınırın altında tutulması ve ürün etiketinde bu durumun belirtilmesi şartıyla mekanik ayrılmış et ürünlerinin satışında insan sağlığına zararlı bir durum bulunmadığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI: …
DÜŞÜNCESİ : Davacı tarafından, kanatlı kıyma ve mekanik ayrılmış kanatlı eti tanımlarına bir önceki Tebliğde yer verilmediği, bu iki ürünün Tebliğe konulmasının yerinde olmadığı, baş etinin bazı et ürünlerinde kullanılmasının uygun olmadığı, döner yapımında diğer gıda bileşenlerinin biri veya birkaçının karışmasına izin verilmesinin tüketiciye sunulacak ürünlerde taklit ve tağyişe neden olabileceği, tavuk etinden kıyma yapılmasının gıda güvenilirliğini tehlikeye atacağı, kaplamalı ürünler için yapılan tanımın çok farklı türde gıda ürününün karışımına sebep olacağı ve gıda güvenilirliğini tehlikeye atacağı, kıyma kavurma için yapılan tanımın tüketicinin aldatılmasına sebep olacağı, tavuk ve hindi etinin karıştırılması sonucu oluşturulacak ürünlerin gıda güvenilirliğini tehlikeye atacağı, mekanik ayrılmış kanatlı eti (MAKE) kullanımının kemik, kıkırdak vs. gibi ürünlerin et fiyatına tüketiciye satılmasına sebep olacağı, kanatlı eti karışımlarında yağ oranının %20’ye çıkarıldığı, tüketici sağlığı açısında yağ artırımının sakıncalı olduğu, pastırmada nem miktarının %50 yapıldığı ve tüketicinin aldatılmasına sebep olunduğu ileri sürülerek 29/01/2019 tarih ve 30670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türk Gıda Kodeksi Et, Hazırlanmış Et Karışımları ve Et Ürünleri Tebliği'nin iptali istenilmektedir.
Dava konusu Tebliğ'in 3. maddesinde; Tebliğ'in 29/12/2011 tarih ve 28157 (3. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği'ne dayanılarak çıkarıldığı hükme bağlanmıştır. Gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelere ilişkin asgari teknik ve hijyen kriterlerinin belirlemesine dair kuralları düzenleme amacıyla tesis edildiği 1. maddesinde ifade edilen Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği de 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'na dayanmaktadır. Anılan Kanun'un 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, gıda ve yem güvenilirliğini, halk sağlığı, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak korumak ve sağlamaktır." düzenlemesi yer almakta; 21. maddesinin 1. fıkrasında ise, gıda güvenilirliği şartları hükme bağlanmaktadır.
Mekanik ayrılmış et (MAE), yan ürünlerin değerlendirilerek ekonomiye yarar sağlaması, ucuz bir protein kaynağı olması, yüksek emülsiyon ve su tutma kapasitesi gibi teknolojik avantajları ve iyi düzeydeki besleyici içeriği sebebiyle özellikle emülsifiye et ürünlerinde yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Ayrıca MAE’den elde edilen jelatin stabilizatör olarak gıda endüstrisinde, protein hidrolizatları ise et ürünlerinde, yenilebilir film kaplama üretiminde, pet hayvan mamalarında protein kaynağı olarak kullanılmaktadır. MAE’nin bu avantajları yanı sıra kimyasal kompozisyonundan ve üretim prosesinden kaynaklanan çeşitli dezavantajları da bulunmaktadır. Özellikle yüksek pH değeri, geniş bir yüzey alanına sahip olması ve zengin besin içeriği bu etleri, mikrobiyal gelişime ve oksidasyona oldukça duyarlı hale getirmekte ve muhafaza süresince birtakım kalite kayıpları ve halk sağlığı tehlikeleri oluşabilmektedir. Bu nedenle, et ürünlerinde MAE kullanımının sınırlandırılması, etiket bilgilerinde kullanımının açık bir şekilde beyan edilmesi ve ilgili resmi kurumlar tarafından denetim ve kontrollerinin yapılması önem taşımaktadır.
Karkas üzerindeki etler alındıktan sonra kemikler üzerinde kalan etin basınç ve parçalama gibi mekanik yollara maruz bırakılarak makinalarda ayrıştırılmasıyla MAE elde edilmekte ve elde edildiği hayvanın türüne göre mekanik ayrılmış kanatlı eti (MAKE), mekanik ayrılmış tavuk eti (MATE), mekanik ayrılmış hindi eti (MAHE), mekanik ayrılmış balık eti ve mekanik ayrılmış dana/sığır eti olarak isimlendirilmektedir.
Avrupa Birliği (AB)’nin EU Regulation EC 853/2004 sayılı Yönetmeliği’nde MAKE; etli kemiklerden veya kanatlı karkaslarından etler ayrıldıktan sonra, etin kas lifi yapısında kayba ya da değişikliğe yol açan mekanik işlem sonucu elde edilen ürün olarak tanımlanmaktadır. Aynı yönetmelikte, MAE içerdiği kemik ve kalsiyum miktarına göre düşük basınç MAE ve yüksek basınç MAE olarak sınıflandırılmaktadır. Düşük basınç MAE; kemiklerin yapısını değiştirmeyen teknikler kullanılarak elde edilen ve kalsiyum içeriği kıymadan önemli derecede fazla olmayan ürün olarak bildirilmektedir. AB’ye üye ülkelerin çoğunda 100 bar altındaki basınçta elde edilen düşük basınç, 100-400 bar arasında elde edilen ise yüksek basınç MAE olarak belirtilmektedir .
29 Ocak 2019’da Resmi Gazete’de yayınlanarak yürürlüğe giren Türk Gıda Kodeksi (TGK) Et,Hazırlanmış Et Karışımları ve Et Ürünleri Tebliği’nde ise MAE; sadece kanatlı hayvanlardan elde edilen bir ürün olarak yer almaktadır. Bu tebliğe göre MAKE; kanatlı hayvanların karkaslarındaki etlerin, bu etleri meydana getiren kas liflerinin yapısının kaybolmasına veya değişmesine sebep olan mekanik yöntemler kullanılarak alınması ile elde edilen ürün olarak tanımlanmaktadır.
Hizmetin etkin,verimli ve hijyen kuralları içerisinde yerine getirilmesini teminen getirilen düzenlemede hukuka ve amaçlarına aykırılık bulunmadığından, davanın REDDİ gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Dava, 29/01/2019 tarih ve 30670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türk Gıda Kodeksi Et, Hazırlanmış Et Karışımları ve Et Ürünleri Tebliği (Tebliğ No: 2018/52)'nin iptali istemiyle açılmıştır.
Bununla birlikte, dava dilekçesinin içeriğinde hukuka aykırılık iddiaları, Tebliğ'in bütününe yönelik değil, yalnızca işbu kararın "Davacının iddiaları" başlığı altında özetlenen belirli madde/fıkra ve bentlere yöneltiğinden, davacının bu iddiaları ile sınırlı olarak hukuka uygunluk denetimi yapılması uygun görülmüştür.

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
13/06/2010 tarih ve 27610 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun "Gıda kodeksi" başlıklı 23. maddesinde, "(1) Bakanlık, gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelerle ilgili asgarî teknik ve hijyen kriterleri, bitki koruma ürünü ve veteriner ilaç kalıntıları, katkı maddeleri, bulaşanları, numune alma, ambalajlama, etiketleme, nakliye, depolama esasları ve analiz metotlarını belirleyen gıda kodeksini hazırlar ve yayımlar. Bakanlık, kodeksin hazırlanmasında ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapabilir ve bu amaçla komisyonlar kurabilir. Bakanlık, uluslararası Kodeks Alimentarius Komisyonunun temas noktasıdır ve konu ile ilgili çalışmaları yürütür. Bakanlık gıda kodeksini hazırlamak üzere Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu oluşturur. Komisyonun üye seçimi, görev süresi, alt komisyon oluşturulması, Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu ve alt komisyonların çalışma usul ve esaslarını belirlemeye Bakanlık yetkilidir. Komisyonun sekretarya hizmetleri Bakanlıkça yürütülür.
(2) Gıda ve takviye edici gıdaların etiketinde, tanıtımında veya reklamında sağlık beyanı kullanılabilmesine Türkiye İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumunca izin verilir.
(3) Bakanlık, tarım ve gıda ile ilgili coğrafi işaret veya geleneksel ürün adlarının kullanımının tescilde belirtilen özelliklere uygunluğunu denetler.
(4) Bakanlık, gıda güvenilirliği ile ilgili her türlü araştırma ve projeleri yapar veya hizmet satın alma yoluyla yaptırabilir.
(5) Bu maddenin uygulanması ile ilgili usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
Gıda ve gıda ile temas eden madde ve malzemelere ilişkin asgari teknik ve hijyen kriterleri, pestisit kalıntıları ve veteriner ilaç kalıntıları, gıda katkı maddeleri, gıdalara eklenebilecek vitaminler, mineraller ve belirli diğer öğeler, aroma vericiler ve aroma verme özelliği taşıyan gıda bileşenleri, gıda enzimleri, bulaşanlar, hedef dışı yemlere taşınması önlenemeyen koksidiyostatların ve histomonostatların hayvansal gıdalarda bulunabilecek maksimum miktarları, ambalajlama, etiketleme, hayvansal gıdalarda bulunabilecek veteriner ilaçlarına ait farmakolojik aktif maddelerin sınıflandırılması ve maksimum kalıntı limitleri, numune alma ve analiz metotları, taşıma ve depolama ile ilgili yatay ve dikey gıda kodeksine ilişkin esaslar, coğrafi işaretle ilgili özel hükümler ile diğer bazı gıda ve/veya gıda gruplarına ilişkin özel hükümlerin belirlenmesine dair kuralları düzenlemek amacıyla hazırlanan ve dava konusu Tebliğ'in yayınlandığı tarihte yürürlükte bulunan Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliği, 29/12/2011 tarih ve 28157 üçüncü mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Gıda güvenilirliği açısından tüketicinin korunmasını sağlamak amacıyla gıda işletmecisinin, gıdanın birincil üretiminden son tüketiciye arzına kadar uyması gereken gıda hijyenine ilişkin genel kuralları belirlemek amacıyla hazırlanan Gıda Hijyeni Yönetmeliği 17/12/2011 tarih ve 28145 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
27/12/2011 tarih ve 28155 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Hayvansal Gıdalar İçin Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği ise, hayvansal gıda üreten gıda işletmecisinin, Gıda Hijyeni Yönetmeliğinde belirtilen kurallara ek olarak uyması gereken özel hijyen gerekliliklerini belirlemek amacıyla hazırlanmış olup, Yönetmeliğin 4. maddesinin 2. fıkrasının;
(j) bendinde, "Et"in, bu maddenin ikinci fıkrasının (c), (e), (m), (u), (çç), (ll) ve (rr) bentlerinde belirtilen hayvanların kan dahil yenilebilen kısımlarını;
(l) bendinde, "Et ürünleri"nin, etin işlenmesinden veya işlenmiş ürünlerin daha ileri düzeyde işlenmesiyle elde edilen ve kesit yüzeyi çiğ etin karakteristik özelliklerini göstermeyen ürünleri;
(m) bendinde, "Evcil tırnaklı hayvan"ın, sığırı, mandayı, bizonu, koyunu, keçiyi, tek tırnaklı hayvanı, deveyi ve domuzu;
(p) bendinde, "Hazırlanmış et karışımları"nın, parçalara bölünmüş et dahil olmak üzere ete, diğer gıda maddeleri, lezzet vericiler ve/veya katkı maddeleri ilavesiyle elde edilen, etteki kas liflerinin yapısını ve çiğ etin özelliklerini ortadan kaldırmayacak seviyede işleme tabi tutulan çiğ eti;
(u) bedinde, "Kanatlı hayvan"ın, devekuşugiller dışında, evcil hayvan olarak beslenen fakat evcil hayvan olarak kabul edilmeyen kuşlar da dahil olmak üzere beslenen kanatlı hayvanları;
(ü) bendinde, "Kanatlı hayvan karkası"nın, tekniğine uygun kesilmiş, kanı akıtılmış, tüyleri yolunmuş, böbrek hariç olmak üzere iç organları çıkartılmış, yıkama ve soğutma işlemi görmüş, suyu sızdırılmış kanatlı hayvanın bütün halindeki gövdesini;
(y) bendinde, "Kıyma"nın, parçalara kıyılmış kemiksiz eti;
(ff) bendinde, "Mekanik olarak ayrılmış et (MAE)"in, kemikler ayrıldıktan sonra etli kemiklerdeki veya kanatlı hayvanların karkaslarındaki etlerin, bu etleri meydana getiren kas liflerinin yapısının kaybolmasına veya değişmesine sebep olan mekanik yöntemler kullanılarak alınması ile elde edilen ürünü;
(gg) bendinde, "Sakatat"ın, iç organlar ve kan dahil karkas haricindeki eti
ifade edeceği düzenlenmiştir.
853/2004/EC sayılı Hayvansal Gıdaların Özel Hijyen Kurallarına İlişkin Avrupa Parlamentosu ve Konsey Tüzüğü'nün "Tanımlar" başlıklı Ek 1 kısmının, "Et" başlıklı 1. maddesi,
(1.1.) alt başlığında, "Et"in, kan da dahil olmak üzere, 1.2'den 1.8'e kadar olan maddelerde belirtilen hayvanların yenilebilir kısımları;
(1.2.) alt başlığında, "Yerli toynaklı hayvanlar"ın, evcil büyükbaş hayvanlar (Bubalus ve Bison türleri dahil), domuz, küçükbaş ve keçi hayvanları ve evcil tek ayaklıları;
(1.3.) alt başlığında, "Kümes hayvanları"nın, evcil olarak kabul edilmeyen ancak ratitler hariç evcil hayvanlar olarak yetiştirilen kuşlar da dahil olmak üzere çiftlik kuşları;
(1.9.) alt başlığında, "Karkas"ın, bir hayvanın kesim ve işleme sonrasındaki cesedi;
(1.11.) alt başlığında, "Sakatat"ın, karkas dışındaki, iç organlar ve kan da dahil olmak üzere taze eti;
(1.13.) alt başlığında, "Kıyma"nın, parçalara ayrılmış ve %1'den az tuz içeren kemikli eti;
(1.14.) alt başlığında, "Mekanik olarak ayrılmış et" veya "MAKE"nin, kas lifi yapısının kaybı veya modifikasyonu ile sonuçlanan, mekanik yöntemler kullanılarak et içeren kemiklerden veya kümes hayvanı karkaslarından etin çıkarılmasıyla elde edilen ürünü;
"İşlenmiş ürünler" başlıklı 7. maddesi, (7.1.) alt bendinde, "Et ürünleri"nin, etin işlenmesinden veya bu tür işlenmiş ürünlerin daha ileri işlenmesinden elde edilen işlenmiş ürünleri ifade edeceği düzenlenmiştir.
Tüzüğün, "Belirli Gereksinimler" başlıklı EK III kısmının "Kıyma, Et Hazırlamaları ve Mekanik Olarak Ayrılmış Et (MAKE)" başlıklı V. Bölümünde, üretim işletmeleri için gereklilikler, hammadde için gereklilikler, üretim sırasında ve sonrası hijyen ile etiketleme ile ilgili kurallara yer verilmiş; "Et Ürünleri" başlıklı VI. Bölümünde de, gıda işi yapan işletmecilerin, et ürünlerinin hazırlanmasında; testisler hariç dişi veya erkek hayvanların üreme organları, böbrekler ve mesane hariç idrar organları, larinks, trakea ve ekstra lobüler bronşların kıkırdağı, gözler ve göz kapakları, dış işitsel kanal, boynuz dokusu ve kümes hayvanlarında, tarak ve kulaklar hariç kafa, gerdanlar ve karunküller-yemek borusu, kursak, bağırsaklar ve üreme organlarını kullanmaması gerektiği kuralına yer verilmiştir.
Türk Gıda Kodeksi Yönetmeliğine dayanılarak; çiğ et, kıyma, kanatlı kıyma, hazırlanmış et karışımları, mekanik ayrılmış kanatlı eti ve et ürünlerinin tekniğine uygun olarak üretilmesi, ambalajlanması ve piyasaya arzına ilişkin hususları belirlemek amacıyla hazırlanan ve 29/01/2019 tarih ve 30670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türk Gıda Kodeksi Et, Hazırlanmış Et Karışımları ve Et Ürünleri Tebliği (Tebliğ No:2018/52)'nin 2. maddesi, 1. fıkrasında, Tebliğ'in, çiğ et, kıyma, kanatlı kıyma, hazırlanmış et karışımları, mekanik ayrılmış kanatlı eti ve et ürünlerini kapsayacağı; 2. fıkrasında, Tebliğ'in, et özütleri, eritilmiş hayvansal yağ, donyağı, jelatin, tuzlanmış veya kurutulmuş kan, tuzlanmış veya kurutulmuş kan plazmasını kapsamayacağı belirtilmiş; 4. maddesi, 1. fıkrasında, bu Tebliğin uygulanmasında; 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu'nun 3. maddesinde, Gıda Hijyeni Yönetmeliği'nin 4. maddesinde, Hayvansal Gıdalar İçin Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği'nin 4. maddesinde yer alan tanımların da geçerli olduğu belirtildikten sonra,
(a) bendinde, "Baş eti"nin, kasaplık hayvanların baş kısmından (kelle) elde edilen ve deri, bezsel dokular, beyin, dil, lenf yumruları, farenks kası, mukoza, göz, kıkırdak ve kemik içermeyen kas dokudan oluşan yenilebilir kısımları;
(b) bendinde, "Büyükbaş hayvan"ın, sığır, manda ve deveyi;
(ç) bendinde, "Çiğ kanatlı eti"nin, vakum ambalajlı veya kontrollü ortamda ambalajlanmış kanatlı eti dahil soğutma, dondurma veya hızlı dondurmadan başka herhangi bir muhafaza yöntemine tabi tutulmamış olan çiğ eti;
(d) bendinde, "Çiğ kırmızı et"in, vakum ambalajlı veya kontrollü ortamda ambalajlanmış kırmızı et dahil soğutma, dondurma veya hızlı dondurmadan başka herhangi bir muhafaza yöntemine tabi tutulmamış olan çiğ eti,
(e) bendinde, "Döner"in, büyükbaş ve küçükbaş hayvan karkas etlerinin ve/veya kıymalarının ya da kanatlı hayvan karkas etlerinin ve/veya kıymalarının bu Tebliğe uygun olacak şekilde biri veya birkaçının karışımına, aynı ve/veya farklı tür hayvanların yağları, lezzet vericiler ile diğer gıda bileşenlerinden biri veya birkaçı ilave edilerek hazırlanan ve döner şişine dizilerek silindir formu verilmiş pişirilmeye hazır kırmızı veya kanatlı et karışımının yatay veya dikey olarak döndürülerek pişirilmesiyle elde edilen et ürününü;
(f) bendinde, "Emülsifiye etme"nin, et proteinleri ve emülgatörler vasıtasıyla su ve yağın homojen bir şekilde bir arada tutulduğu işlemi,
(g) bendinde, "Emülsifiye et ürünü"nün, evcil tırnaklı hayvan etlerinden veya kanatlı hayvan etlerinden emülsiyon işlemi uygulanarak elde edilen hamurun doğal veya yapay kılıflara doldurulup ısıl işlem uygulanmasıyla elde edilen et ürününü;
(h) bendinde, "Et ürünleri"nin, etin işlenmesinden veya işlenmiş ürünlerin daha ileri düzeyde işlenmesiyle elde edilen ve kesit yüzeyi çiğ etin karakteristik özelliklerini göstermeyen ürünleri,
(i) bendinde, "Hazırlanmış kanatlı eti karışımları"nın, parçalara bölünmüş kanatlı karkas eti dahil olmak üzere kanatlı etine, diğer gıda maddeleri, lezzet vericiler ve/veya katkı maddeleri ilavesiyle elde edilen, etteki kas liflerinin yapısını ve çiğ kanatlı etinin özelliklerini ortadan kaldırmayacak seviyede işleme tabi tutulan çiğ kanatlı etini;
(j) bendinde, "Hazırlanmış kırmızı et karışımları"nın, parçalara bölünmüş evcil tırnaklı hayvan karkas etleri dahil olmak üzere çiğ kırmızı ete diğer gıda maddeleri, lezzet vericiler ve/veya katkı maddeleri ilavesiyle elde edilen, etteki kas liflerinin yapısını ve çiğ kırmızı etin özelliklerini ortadan kaldırmayacak seviyede işleme tabi tutulan çiğ kırmızı eti;
(l) bendinde, "Isıl işlem görmüş sucuk"un, büyükbaş ve/veya küçükbaş hayvan karkas etlerinin ve yağlarının veya kanatlı hayvan karkas etleri ve yağlarının kıyılarak lezzet vericiler ile karıştırıldıktan sonra doğal veya yapay kılıflara doldurularak belirli koşullarda fermentasyon ve kurutma işlemleri uygulanarak kesit yüzeyi mozaik görünümünde olan ısıl işlem uygulanmış et ürününü;
(p) bendinde, "Jambon"un, evcil tırnaklı hayvan veya kanatlı hayvan karkas etlerinden elde edilen parça etlerin veya küçük parça etlerin tekniğine uygun olarak tuzlama, kürleme gibi işlemlerden geçirilip ısıl işlem uygulanmasıyla elde edilen et ürününü;
(r) bendinde, "Kanatlı kıyma"nın, kemiklerinden ayrılmış çiğ hindi ve/veya tavuk etinin kıyma makinesinden geçirilmesiyle elde edilen kanatlı etini;
(s) bendinde, "Kaplamalı ürünler"in, parçalara bölünmüş evcil tırnaklı hayvan karkas etlerinin veya kanatlı hayvan karkas etlerinin bu Tebliğe uygun olacak şekilde biri veya birkaçının karışımına, aynı ve/veya farklı tür hayvanların yağları, lezzet vericiler ile diğer gıda bileşenlerinden biri veya birkaçı ilave edilerek hazırlanmış et karışımlarının; su, yumurta, un, nişasta ve lezzet vericilerden oluşan sıvı karışımlar içine daldırılmasını takiben; un, nişasta, galeta unu ve lezzet vericilerden hazırlanan kuru karışımlarla kaplanarak ısıl işleme tabii tutulmamış hazırlanmış et karışımını veya ısıl işleme tabi tutulmuş et ürününü;
(ş) bendinde, "Kavurma"nın, büyükbaş veya küçükbaş veya kanatlı hayvan karkas etlerinin kemiksiz olarak, boyutları 7 cm’yi geçmeyen parçalar halinde doğrandıktan sonra belirli oranlarda tuz ve etin elde edildiği hayvan türüne ait iç yağları ile birlikte pişirilmesiyle hazırlanan ısıl işlem uygulanmış et ürününü;
(t) bendinde, "Kıyma kavurma"nın, kemiklerinden ayrılmış büyükbaş, küçükbaş veya kanatlı hayvan karkas etlerinin kıyma makinesinden geçirildikten sonra; belirli oranlarda tuz ve etin elde edildiği hayvan türüne ait iç yağları ile birlikte pişirilmesiyle hazırlanan ısıl işlem uygulanmış et ürününü;
(ü) bendinde, "Köfte"nin, kıyılmış büyükbaş ve küçükbaş hayvan karkas etlerinin veya kanatlı hayvan karkas etlerinin bu Tebliğe uygun olacak şekilde biri veya birkaçının karışımına, aynı ve/veya farklı tür hayvanların yağları, lezzet vericiler ile diğer gıda bileşenlerinden biri veya birkaçı ilave edilerek çeşitli şekillerde hazırlanan pişirilmeye hazır kırmızı veya kanatlı et karışımını veya pişirilmiş et ürününü;
(z) bendinde, "Küçükbaş hayvan"ın, koyun ve keçiyi;
(bb) bendinde, "Lezzet vericiler"in, insan tüketimine uygun tuz, hardal, baharat, baharat özütleri, aromatik bitkiler ve aromatik bitki özütlerini;
(dd) bendinde, "Mekanik ayrılmış kanatlı eti (MAKE)"nin, kanatlı hayvanların karkaslarındaki etlerin, bu etleri meydana getiren kas liflerinin yapısının kaybolmasına veya değişmesine sebep olan mekanik yöntemler kullanılarak alınması ile elde edilen ürünü;
(ff) bendinde, "Pastırma"nın, büyükbaş hayvan karkaslarından usulüne göre ayrılan parça etlerin teknolojisine uygun olarak kürleme ve yıkama işlemlerinden sonra baskılama ve kurutma işlemlerine tabi tutulup, çemenlendikten sonra yeniden kurutulması ile elde edilen ısıl işlem uygulanmamış kürlenmiş ve kurutulmuş et ürününü;
(ıı) bendinde, "Sucuk"un, büyükbaş ve/veya küçükbaş hayvan karkas etlerinin ve yağlarının kıyılarak lezzet vericiler ile karıştırıldıktan sonra doğal veya yapay kılıflara doldurularak belirli koşullarda fermentasyon ve kurutma işlemleri uygulanarak kesit yüzeyi mozaik görünümünde olan ısıl işlem uygulanmamış fermente et ürününü ifade edeceği düzenlenmiştir.
Yönetmeliğin "Genel hükümler" başlıklı 5. maddesi, 1. fıkrasında, "Bu Tebliğ kapsamındaki ürünlerin üretiminde farklı hayvan türlerine ait etlerin karıştırılarak elde edilmesinde aşağıdaki kurallar geçerlidir:
a) Büyükbaş ve küçükbaş hayvan karkas etleri birbirleriyle karıştırılabilir.
b) Kanatlı hayvan türlerinden elde edilen karkas etleri birbirleriyle karıştırılabilir.
c) (a) ve (b) bentlerinde belirtilen durumlar dışında farklı hayvan türlerine ait karkas etleri birbirleriyle karıştırılamaz. Ancak sadece üretim teknolojisi gereği kanatlı eti ürünlerine kırmızı et ve/veya yağı karıştırılabilir." düzenlemesine; 9. fıkrasında, "Dilli salam üretiminde dil, emülsifiye et ürünleri üretiminde baş eti hariç olmak üzere; sucuk, ısıl işlem görmüş sucuk, pastırma, kavurma, kıyma kavurma, jambon, köfte, kanatlı köfte, döner, kanatlı döner, mergez ve emülsifiye et ürünlerine sakatat katılamaz." düzenlemesine; "Perakende işletmeler için gereklilikler" başlıklı 6. maddesinde, "(1) Perakende işletmelerde;
a) Hazırlanmış et karışımı olarak sadece pişmemiş köfte ve yöresel ürünler (tantuni, kilis tava, kağıt kebabı gibi); büyükbaş ve/veya küçükbaş hayvan karkas etlerinden günlük olarak üretilip, satışa sunulabilir.
b) Kıyma, kanatlı kıyma, hazırlanmış kırmızı et karışımları (köfte ve yöresel ürünler hariç) ve hazırlanmış kanatlı eti karışımları üretimi ise sadece tüketici talebi üzerine anında hazırlanabilir.
c) Çiğ kanatlı etleri hazır ambalajlı olarak piyasaya arz edilir ve perakendeci tarafından ambalaj bütünlüğü bozulmadan son tüketiciye sunulur. Satın alınan hazır ambalajlı kanatlı etleri, tüketici talebi doğrultusunda anında parçalanabilir.
ç) Çiğ kırmızı etler; asgari hijyenik şartlar göz önünde bulundurularak, 26/1/2017 tarihli ve 29960 mükerrer sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Türk Gıda Kodeksi Gıda Etiketleme ve Tüketicileri Bilgilendirme Yönetmeliğinin 15 inci maddesinin üçüncü fıkrası hükümlerine uygun olarak satışa sunulabilir.
(2) Lokanta, restoran, otel gibi hazır yemek hizmeti veren işletmeler son tüketiciye dökme olarak çiğ et, kıyma, kanatlı kıyma ve hazırlanmış et karışımları satışı yapamaz.
(3) Bu Tebliğ hükümleri saklı kalmak kaydıyla çiğ et, kıyma, kanatlı kıyma ve hazırlanmış et karışımlarının üretimi ve satışında; farklı hayvan türlerine ait etler birbirinden ve diğer gıdalardan ayrı olarak üretilir ve satışa sunulur." düzenlemesine; "Çiğ kanatlı eti, kanatlı kıyma ve hazırlanmış kanatlı eti karışımları özel ürün özellikleri" başlıklı 8. maddesi, 1. fıkrasında, "Hazırlanmış kanatlı eti karışımlarında yağ miktarı kütlece en çok % 20 ve toplam et proteinindeki kolajen bağ doku proteini oranı en çok % 10 olur." düzenlemesine; maddenin 4. fıkrasında, "Kanatlı kıyma ve kanatlı kıyma kullanılarak hazırlanmış kanatlı eti karışımları sadece dondurulmuş olarak piyasaya arz edilir." düzenlemesine; maddenin 7. fıkrasında, "Kanatlı eti dönerinin aşağıda yer alan şartlara uygun olması gerekir:
a) Kanatlı eti dönerinin içerdiği yağ oranı kütlece en çok % 20, tuz oranı kütlece en çok % 2 olur.
b) Kanatlı eti dönerinin üretiminde hayvansal olmayan proteinler, nişasta ve nişasta içeren maddeler ile soya ve soya ürünleri kullanılamaz. Ancak baharat kaynaklı nişasta ve bitkisel protein miktarının toplamda % 1’i aşmaması gerekir.
c) Çiğ kanatlı eti dönerinin perakende satış noktasındaki raf ömrü, pişirme işlemi başladığı andan itibaren en fazla 12 saattir." düzenlemesine; "Et ürünleri özel ürün özellikleri" başlıklı 9. maddesi, 1. fıkrası, (c) bendinde, "Pastırmada;
1) Çemen hariç olmak üzere, nem miktarı kütlece en çok % 50,
2) pH değeri en yüksek 6.0,
3) Çemen hariç olmak üzere, tuz miktarı kuru maddede kütlece en çok % 10,
4) Çemen miktarı kütlece en çok % 10, olur." düzenlemesine; maddenin 4. fıkrasında, "MAKE, sadece ısıl işlem görmüş kanatlı emülsifiye et ürünlerinin üretiminde kullanılmak üzere entegre işletmeler tarafından üretilir ve üretilen MAKE aynı amaç doğrultusunda diğer onaylı işletmelere de sevk edilebilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
I. Tebliğ'in 4. Maddesi, 1. Fıkrası, (e), (s) ve (ü) Bentlerinin İncelenmesi:
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilik ilkesidir. Belirlilik ilkesi, hukuki güvenlikle bağlantılı olup yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması; bireyin hangi somut eylem ve olguya hangi hukuki müeyyidenin veya neticenin bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmesi anlamına gelir.
Diğer bir anlatımla, hukuk devletinde kişiler, kendilerine uygulanacak hukuk kurallarının neler olduğunu önceden bilme ve davranışlarını ona göre ayarlayabilme imkanına sahip olmalıdır. Kişilerin, haklarını kullanırken belli kısıtlamalara tabi olacağını önceden bilmesi ve bu kısıtlamaların da somut, objektif ve öngörülebilir nitelikte ve netlikte olması gerekmektedir.
5996 sayılı Kanun'un 21. maddesinde, güvenilir olmayan gıda, gıda ile temas eden madde ve malzemelerin piyasaya arz edilemeyeceği, insan sağlığı için tehlike oluşturan ve tüketime uygun olmayan gıdanın ise güvenilir olmayan gıda kabul edileceği kuralına yer verilmiştir. Literatürde, güvenli/güvenilir gıda; her türlü bozulma ve bulaşmaya yol açan etkenden arındırılarak tüketime uygun hale getirilmiş, sağlık açısından bir sakınca oluşturmayan ve besin değerini kaybetmemiş gıda olarak tanımlanmaktadır. Gıdanın, raf ömrü süresince fiziksel, kimyasal ve biyolojik herhangi bir risk taşımaması gerekmektedir.
Ayrıca 5996 sayılı Kanun'un 24. maddesi, 4. fıkasıyla da gıda ve yemde taklit ve tağşiş yapılamayacağı kuralına yer verilerek, tüketici haklarının korunması amaçlanmıştır.
Bu doğrultuda, çiğ et, kıyma, kanatlı kıyma, hazırlanmış et karışımları, mekanik ayrılmış kanatlı eti ve et ürünlerinin tekniğine uygun olarak üretilmesi, ambalajlanması ve piyasaya arzı, hem insan sağlığı hem de tüketicinin korunması bakımından önem arz etmektedir.
Bu nedenle, gıda ve gıdanın hazırlanması ile ilgili düzenlemelerin de gerek üreticiler gerekse tüketiciler bakımından açık, net ve anlaşılabilir olması, keyfi ve amaca uygun olmayan kullanımlara karşı güvenceler sağlaması gerekmektedir.
Yönetmeliğin 4. maddesi, 1. fıkrasının (e) bendinde "Döner"in, "büyükbaş ve küçükbaş hayvan karkas etlerinin ve/veya kıymalarının ya da kanatlı hayvan karkas etlerinin ve/veya kıymalarının bu Tebliğe uygun olacak şekilde biri veya birkaçının karışımına, aynı ve/veya farklı tür hayvanların yağları, lezzet vericiler ile diğer gıda bileşenlerinden biri veya birkaçı ilave edilerek hazırlanan ve döner şişine dizilerek silindir formu verilmiş pişirilmeye hazır kırmızı veya kanatlı et karışımının yatay veya dikey olarak döndürülerek pişirilmesiyle elde edilen et ürünü" şeklinde; (ü) bendinde ise, "Köfte"nin, "kıyılmış büyükbaş ve küçükbaş hayvan karkas etlerinin veya kanatlı hayvan karkas etlerinin bu Tebliğe uygun olacak şekilde biri veya birkaçının karışımına, aynı ve/veya farklı tür hayvanların yağları, lezzet vericiler ile diğer gıda bileşenlerinden biri veya birkaçı ilave edilerek çeşitli şekillerde hazırlanan pişirilmeye hazır kırmızı veya kanatlı et karışımını veya pişirilmiş et ürünü" şeklinde tanımlandığı görülmektedir.
Tebliğ'de yer alan "Döner" ve "Köfte" tanımları incelendiğinde, büyükbaş ve küçükbaş hayvan karkas etlerinin ve/veya kıymalarının ya da kanatlı hayvan karkas etlerinin ve/veya kıymalarının biri veya birkaçının karışımının nasıl olacağı somut bir şekilde belirtilmeksizin, Tebliğin 5. maddesinde yer verilen karışıma ilişkin sınırlamalara atıf yapılmakla yetinildiği; farklı tür hayvan etlerinin (büyük ve küçükbaş hayvan eti ile kanatlı hayvan etinin) birbirleriyle karıştırılıp karıştırılmayacağına yönelik açık ve net bir ifadeye yer verilmediği, her iki tür hayvan etlerinin bir veya bir kaçının karışımı şeklindeki ifadenin açıklayıcı, net ve kuşkuya yer bırakmayacak nitelikte olmaktan uzak bulunduğu, ayrıca aynı ve/veya farklı tür hayvanların yağlarının kullanılabileceği belirtilmesine rağmen hangi et karışımlarında hangi tür hayvan yağının kullanılabileceğinin açık bir şekilde belirtilmediği gibi Tebliğin 5. maddesi, 1. fıkrasının (c) bendinde yer alan sadece üretim teknolojisi gereği kanatlı eti ürünlerine kırmızı et ve/veya yağının karıştırılabileceği yönündeki sınırlamaya da atıf yapılmadığı, öte yandan karışıma ilave edilecek olan "diğer gıda bileşenleri"nin neler olabileceğine ilişkin de bir düzenlemeye yer verilmediği görülmektedir.
Bu nedenle, Tebliğde yer alan tanımların bu haliyle, çok farklı türde hayvan karkas eti ile kıymasının, farklı türlerdeki hayvanların yağları ve diğer gıda bileşenleri ile kontrolsüz bir şekilde karışımına ve halk sağlığı açısından sakıncalı durumlara yol açabileği ve aynı zamanda tüketicinin yanıltılmasına da sebep olabilecek nitelikte olduğu sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, dava konusu Tebliğ ile yürürlükten kaldırılan, 05/12/2012 tarih ve 28488 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (Mülga) Türk Gıda Kodeksi Et ve Et Ürünleri Tebliği'nde yer alan döner ve köfte tanımları incelendiğinde, karışıma sadece "aynı tür hayvanların yağları"nın eklenebileceğinin düzenlenmesine rağmen, dava konusu düzenlemelerde anılan kısıtlamaya yer verilmemesinin, kamu yararına ve hukuken geçerli ve yeterli sebeplere dayandığını gösteren gerekçelerin davalı idarece ortaya konulamadığı görülmektedir.
Benzer şekilde, Yönetmeliğin 4. maddesi, 1. fıkrasının (s) bendinde yer verilen, "parçalara bölünmüş evcil tırnaklı hayvan karkas etlerinin veya kanatlı hayvan karkas etlerinin bu Tebliğe uygun olacak şekilde biri veya birkaçının karışımına, aynı ve/veya farklı tür hayvanların yağları, lezzet vericiler ile diğer gıda bileşenlerinden biri veya birkaçı ilave edilerek hazırlanmış et karışımlarının; su, yumurta, un, nişasta ve lezzet vericilerden oluşan sıvı karışımlar içine daldırılmasını takiben; un, nişasta, galeta unu ve lezzet vericilerden hazırlanan kuru karışımlarla kaplanarak ısıl işleme tabii tutulmamış hazırlanmış et karışımını veya ısıl işleme tabi tutulmuş et ürünü" şeklindeki "Kaplamalı ürünler" tanımının da yukarıda aktarılan gerekçelerle ve bu haliyle insan sağlığı açısından sakıncalı durumlara yol açabilecek, aynı zamanda tüketicinin yanıltılmasına da sebep olabilecek nitelikte olduğu anlaşılmaktadır.
Bunun yanında, tanımda kaplamalı üründe kullanılacak olan karkas et karışımlarının Tebliğdeki karışıma ilişkin kurallara uygun olması gerektiğinin belirtilmesine rağmen, Tebliğde "evcil tırnaklı hayvan" karkas etinin diğer etlerle karışımına ilişkin bir düzenlemeye yer verilmediği görüldüğünden, "evcil tırnaklı hayvan" (sığır, manda, bizon, koyun, keçi, tek tırnaklı hayvan, deve ve domuz) karkas etinin kaplamalı ürünlere esas karışımlarda kullanımı bakımından bir belirsizliğe sebep olunduğu da anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, açık, net ve anlaşılabilir bulunmayan, keyfi ve amaca uygun olmayan kullanımlara ve dolayısıyla halk sağlığı açısından sakıncalı durumlar ile tüketicinin yanıltılmasına sebep olabilecek olan Tebliğ'in 4. maddesi, 1. fıkrasının (e), (s) ve (ü) bentlerinde yer alan tanımların hukuka ve kamu yararına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
II. Tebliğ'in 8. Maddesi, 1. Fıkrası ile 7. Fıkrası, (a) Bendinin İncelenmesi:
İdare hukukuna göre, idarelerin, bir idari işlemi tesis edebilmesi için hukuken korunabilir ve hukuka uygun bir nedeni olması gerekmektedir. Bu neden, idari işlemlerin sebep unsurunu oluşturur. Gerek yargısal kararlarda, gerekse doktrinde sebep unsuru, idari işlemin dışında, idari işlemin yapılmasını gerektiren hukuki işlem veya olay olarak tanımlanmaktadır. Sebep, idareyi işlem yapmaya yönelten tüm etkenler olup, işlemin bir tür gerekçesidir. İdare tesis ettiği işlemi, "gerçek ve hukuka uygun" sebeplere dayandırmak zorundadır. Sebebin "gerçek" olması, varlığının usulüne uygun olarak yapılan tespitlerle ortaya konulmuş olması; "hukuka uygun" olması ise, idarenin işlemi dayandırdığı sebebin, kanunda tesisi için dayanabileceği öngörülen sebeplerden olması anlamına gelmektedir.
Bu bağlamda; idari işlemlerin bir sebebe ve gerekçeye dayalı olması hukukun genel ilkelerinden olduğundan, bu ilke genel anlamda düzenleyici veya bireysel işlemi yapan idareyi, uyguladığı ve düzenleme yaptığı alanda doğru ve anlamlı olgular ortaya koymaya ve denetim yapmaya zorlar. İşlemlerde gösterilen sebep ve gerekçe, işlemin yasaya uygunluğunu ve dayanağını değerlendirme, itiraz edip etmeme konularında ilgililere yardımcı olmakla birlikte, idarenin saydamlığı, savunma hakları, idareye güven ilkeleri ve hukuk devleti anlayışının oluşumu noktalarında da büyük öneme sahiptir.
Öte yandan, idarelerin işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir hakkına sahip oldukları açıktır. Ancak bu takdir hakkı, serbestçe kullanılabilecek bir keyfiyeti ifade etmeyip, kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka uygun olarak temellendirilmiş olgularla desteklenmelidir. İdarenin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılması ve yeni düzenleme yapılan alanda, bu duruma temel olan, bir başka ifadeyle kamu yararını gerçekleştirecek bu düzenlemeyi gerektiren olguların somut olarak ortaya konulması şarttır.
5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu hükümleriyle, gıda ve yemin güvenilirliğini, halk sağlığını, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak korumak ve sağlamak görevi ile bu konuda düzenleme yapma yetkisi verilen davalı Bakanlığın, gıdaların ne şekilde üretileceği veya üretilemeyeceği konusunda belirleme yapma yetkisine de sahip olduğu açıktır.
Bununla birlikte, davalı Kuruma tanınan düzenleme yetkisinin, gıda güvenilirliğinin ve halk sağlığının korunması amacına uygun şekilde somut ve nesnel veriler dikkate alınarak, keyfilikten uzak, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
Yönetmeliğin çiğ kanatlı eti, kanatlı kıyma ve hazırlanmış kanatlı eti karışımları özel ürün özelliklerinin belirlendiği 8. maddesi, 1. fıkrasında, hazırlanmış kanatlı eti karışımlarında yağ miktarının kütlece en çok % 20 olabileceği; maddenin 7. fıkrasının (a) bendinde de, kanatlı eti dönerinin içerdiği yağ oranının kütlece en çok % 20 olabileceği düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, dava konusu Tebliğle yürürlükten kaldırılan 05/12/2012 tarih ve 28488 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (Mülga) Türk Gıda Kodeksi Et ve Et Ürünleri Tebliği'nde %15 olarak belirlenen yağ oranının %20’ye çıkarıldığı, ürün maliyetlerini aşağıya çekmek amacıyla yapılan yağ oranı artışının tüketicinin daha sağlıklı bir gıdaya ulaşmasını engelleyeceği gibi aldatılmasına da neden olacağı ileri sürülmektedir.
Davalı idarece, kanatlı eti dönerinin alışık olunmadık derecede kuru yapıda olması nedeniyle yağ oranındaki artışın Et ve Et Ürünleri Alt Komisyonu tarafından kararlaştırıldığı, söz konusu Komisyonda üniversiteler, sivil toplum kuruluşları ve sektör temsilcilerinin de bulunduğu, Komisyonun aldığı bu kararın Ulusal Gıda Kodeks Komisyonu tarafından da uygun görüldüğü savunulmaktadır.
Davalı idarece dava dosyasına sunulan, dava konusu Tebliğ'in hazırlanma sürecinde kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler, sivil toplum kuruluşları, sektör temsilcileri ve Bakanlığın ilgili birimlerinden alınan görüşleri içeren tablonun incelenmesinden; bazı sivil toplum kuruluşları, sektör temsilcileri ve Bakanlık İl Müdürlükleri tarafından, yağ oranı artışının insan sağlığı açısından tehlikeli olduğu belirtilerek, tüketicinin daha sağlıklı beslenmesi ve yağ tüketiminin azaltılması düşüncesiyle kabul edilen %15'lik oranın değiştirilmemesinin teklif edildiği, ancak bu tekliflerin davalı idarece uygun görülmediği anlaşılmaktadır.
Hazırlanan kanatlı eti karışımlarındaki yağ oranında yapılacak artışın halk sağlığı üzerinde etkileri olabileceği açıktır. Bu nedenle, davalı idarece, halk sağlığı üzerinde ciddi etkilere neden olabilecek olan yağ artışı yapılmadan önce, anılan değişikliğin sebep olacağı olumlu ve/veya olumsuz etkilerin bilimsel verilere dayalı olarak değerlendirilmesi gerekmektedir. Uyuşmazlıkta ise, davalı idarece, yağ oranındaki artışın üründeki kuruluğu azaltma amacıyla yapıldığının belirtildiği, yağ artışının halk sağlığı üzerindeki etkisinin değerlendirildiği yönünde ise dava dosyasına bir bilgi veya belge sunulmadığı görülmektedir.
Her ne kadar, görüş alınan üniversiteler, sivil toplum kuruluşları ve sektör temsilcilerinin bir kısmı tarafından, yağ oranındaki artışa ilişkin olumsuz bir görüş verilmemişse de, gıda güvenilirliğini sağlamakla görevli olan davalı Bakanlığın, olumsuz görüşleri de dikkate alarak, yağ oranında artış yapmadan önce, artışın halk sağlığı üzerindeki etkilerini bilimsel ve somut verilerle araştırması gerekmektedir.
Bu itibarla, davalı idarece, kanatlı eti karışımlarındaki yağ oranında yapılan artışın, kamu yararına ve hukuken geçerli ve yeterli sebeplere dayandığını gösteren gerekçeler ortaya konulamadığından, Tebliğ'in 8. maddesi, 1. fıkrasında yer alan "... % 20 ..." ve 7. fıkrasının (a) bendinde yer alan "... % 20,..." ibarelerinde hukuka uygunluk görülmemiştir.
III. Tebliğ'in 2. Maddesi, 1. Fıkrasında Geçen "mekanik ayrılmış kanatlı eti" ibaresi, 4. Maddesi, 1. Fıkrasının (dd) Bendi ve 9. Maddesi, 4. Fıkrasının İncelenmesi:
Tebliğ'in 2. maddesi, 1. fıkrasında, mekanik ayrılmış kanatlı etinin Tebliğ kapsamında olduğu belirtilmiş; 4. maddesi, 1. fıkrasının (dd) bendinde mekanik ayrılmış kanatlı eti (MAKE)'nin tanımı yapılmış ve 9. maddesi, 4. fıkrasında da MAKE'nin, sadece ısıl işlem görmüş kanatlı emülsifiye et ürünlerinin üretiminde kullanılmak üzere entegre işletmeler tarafından üretileceği ve üretilen MAKE'nin aynı amaç doğrultusunda diğer onaylı işletmelere de sevk edilebileceği düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, MAKE kullanılan et ürünlerinde kıkırdak ve kemik dokusunun fazla olacağı, bu durumun da tüketiciyi aldığı ürünün içeriği bakımından yanıltacağı gibi kemik, kıkırdak vs. gibi ürünlerin et fiyatına tüketiciye satılmasına sebep olacağı ileri sürülmektedir.
Davalı idarece, Avrupa Birliği ülkelerinde de kullanımı serbest olan MAKE'nin, içerik tespiti ve kontrolüne yönelik teknik alt yapının oluşturulmasıyla ülkemizde de belirli oranda sadece ısıl işlem görmüş emülsifiye kanatlı eti ürünlerinde ve etikette belirtilmesi kaydıyla kullanımına olanak sağlandığı, hayvanların kıkırdak ve kemiklerinde kalsiyum miktarının fazla olması nedeniyle MAKE kullanılan ürünlerde bulunan kemik ve kıkırdak miktarına bağlı olarak kalsiyum oranına da kısıtlama getirildiği, böylece kemik ve kıkırdak katkısının belirli oranın üzerine çıkmamasının, ayrıca etiket bilgisiyle de tüketicinin bilgilendirilmesinin sağlandığı, buna ilave olarak diğer gelişmiş ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de gıda sektöründe hileli olarak kaçak üretimlerin yapılagelmekte olduğu, denetim ve kontroller sonucu ortaya çıkarıldığında gerekli idari yaptırımların uygulandığı, bu nedenle Tebliğdeki düzenlemenin taklit ve tağşişin önlenmesi için yapılmış bir düzenleme olarak değerlendirilmesi gerektiği savunulmaktadır.
Yukarıda da belirtildiği üzere, 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu hükümleriyle, gıda ve yemin güvenilirliğini, halk sağlığını, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak korumak ve sağlamak görevi ile bu konuda düzenleme yapma yetkisi verilen davalı Bakanlığın, gıdaların ne şekilde üretileceği veya üretilemeyeceği konusunda belirleme yapma yetkisine sahip olduğu açıktır.
853/2004/EC sayılı Hayvansal Gıdaların Özel Hijyen Kurallarına İlişkin Avrupa Parlamentosu ve Konsey Tüzüğü'nün Ek 1 kısmının, (1.14.) alt başlığında, "Mekanik Olarak Ayrılmış Et" veya "MAKE"nin tanımının yapıldığı ve Tüzüğün "Belirli Gereksinimler" başlıklı EK III kısmının "Kıyma, Et Hazırlamaları ve Mekanik Olarak Ayrılmış Et (MAKE)" başlıklı V. Bölümünde, üretim işletmeleri için gereklilikler, hammadde için gereklilikler, üretim sırasında ve sonrası hijyen ile etiketleme ile ilgili kurallara uyulması kaydıyla MAKE'nin kullanımının uygun bulunduğu görülmektedir.
Öte yandan, 27/12/2011 tarih ve 28155 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Hayvansal Gıdalar İçin Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği'nin 4. maddesi, 2. fıkrasının (ff) bendinde, mekanik olarak ayrılmış et, "Kemikler ayrıldıktan sonra etli kemiklerdeki veya kanatlı hayvanların karkaslarındaki etlerin, bu etleri meydana getiren kas liflerinin yapısının kaybolmasına veya değişmesine sebep olan mekanik yöntemler kullanılarak alınması ile elde edilen ürün" şeklinde tanımlanmış, Yönetmeliğin Dokuzuncu Bölümünde de kıyma, hazırlanmış et karışımları ve mekanik olarak ayrılmış et için özel gerekliliklere yer verilmiştir.
Bütün bu anlatılanlar çerçevesinde, Avrupa Birliği mevzuatında da yer verilen MAKE kullanımının, sadece ısıl işlem görmüş emülsifiye kanatlı eti ürünlerinde, etikette belirtilmesi ve protein miktarının sınırlandırılması kaydıyla kullanılmasına yönelik olarak getirildiği görülen dava konusu düzenlemelerde hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
IV. Tebliğ'in 2. Maddesi, 1. Fıkrasında Geçen "kanatlı kıyma" ibaresi, 4. Maddesi, 1. Fıkrası, (a), (r) ve (t) Bentleri, 5. Maddesi, 9. Fıkrası, 6. Maddesi 1. Fıkrası, (b) Bendi, 8. Maddesi, 4. Fıkrası, 9. Maddesi, 1. Fıkrası, (c) Bendi, 1 Numaralı Alt Bendi Yönünden İncelenmesi;
Davacı tarafından, tavuk eti kıymasının satışa açılmasının, bir sakatat olan baş etinin Tebliğ kapsamındaki ürünlerde kullanılmasının, "kıyma kavurma" tanımına yer verilmesinin ve pastırmada kütlece bulunabilecek nem miktarının artırılmasının, gıda güvenilirliğini tehlikeye atacağı ve tüketicinin aldatılmasına yol açacağı, ayrıca Tebliğ'in 8. maddesi, 4. fıkrası ile 6. maddesi, 1. fıkrası, (b) bendinin çeliştiği ileri sürülmektedir.
Davalı idarece, Avrupa Birliği mevzuatında tavuk etinin kıymasının yapılamayacağı yönünde bir düzenleme bulunmadığı, tavuk etinin gerekli hijyen kurallarına uyulması kaydıyla dondurulmuş olarak piyasaya arz edilmesinde bir sakınca olmadığı, kanatlı kıyma ve hazırlanmış kanatlı eti karışımlarının sadece tüketici talebi üzerine ve talep anında üretilebileceği yolundaki düzenlemenin, kanatlı ile kırmızı etlerin karıştırılmasının ve son tüketim tarihi geçen ürünlerin önceden parçalanarak karışımlarda kullanılmasının önlenmesine, dolayısıyla tüketicinin korunmasına yönelik olduğu, hijyen kurallarına uyulması koşuluyla kanatlı kıyma da dahil olmak üzere müşterinin talebi üzerine anında hazırlanmasında insan sağlığı bakımından bir sakınca bulunmadığı, öte yandan ambalajlı kanatlı etinin ambalajı bozulmadan satılmasının zorunlu olduğu, bu nedenle kanatlı etinin müşteri tarafından satın alındıktan sonra kıyma haline getirilebileceği yönündeki düzenlemenin kanatlı kıymasının dondurulmuş olarak satılması gerektiği yönündeki düzenleme ile çelişmediği, bir sakatat olan baş etinin hangi kısımlarının hangi ürünlerde kullanılabileceğinin detaylı bir şekilde düzenlendiği, dava konusu Tebliğ kapsamında da baş etinin sadece masseter kasından elde edilen etlerinin emülsifiye et ürünlerinde kullanılabileceği, bu yolla üretilen ürünlerde ürün adının yazıldığı yüzde, ürün adının boyutunun en az 2/3'ü oranında "Baş eti içerir" ifadesine yer verilmesi zorunluluğunun bulunduğu, dil etinin ise sadece "dilli salam" üretiminde kullanılabileceğinin düzenlendiği, "kıyma kavurma" ifadesinin mülga Tebliğ'de de yer aldığı ve hiçbir katkı maddesi kullanılmadan üretilmesinde sakınca bulunmadığı, pastırma için %50 olarak belirlenen nem oranının 24/07/2015 tarihinden beri uygulandığı, düzenlemelerin, bilimsel araştırmalara dayanılarak ve geniş katılımlı toplantılar neticesinde yapıldığı savunulmaktadır.
Öte yandan; 853/2004/EC sayılı Hayvansal Gıdaların Özel Hijyen Kurallarına İlişkin Avrupa Parlamentosu ve Konsey Tüzüğü'nde, kanatlı kümes hayvanlarının kıymasının olmayacağı ve baş etinin tüketilemeyeceği yönünde bir düzenlemeye yer verilmediği, aksine Tüzüğün Ek 1 kısmında, kıyma'nın etten üretileceğinini belirtildiği, et tanımında ise kanatlı kümes hayvanlarına da yer verildiği görülmektedir.
Yukarıda da belirtildiği üzere, 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu hükümleriyle, gıda ve yemin güvenilirliğini, halk sağlığını, bitki ve hayvan sağlığı ile hayvan ıslahı ve refahını, tüketici menfaatleri ile çevrenin korunması da dikkate alınarak korumak ve sağlamak görevi ile bu konuda düzenleme yapma yetkisi verilen davalı Bakanlığın, gıdaların ne şekilde üretileceği veya üretilemeyeceği konusunda belirleme yapma yetkisine sahip olduğu açıktır.
Davalı idarece dava dosyasına sunulan, dava konusu Tebliğ'in hazırlanma sürecinde üniversiteler, sivil toplum kuruluşları, sektör temsilcileri ve Bakanlığın ilgili birimlerinden alınan görüşleri içeren tablonun ve dava dosyasında yer alan bilgi ve belgelerin birlikte incelenmesinden; bilimsel verilere dayanılarak hazırlandığı görülen düzenlemelerin birbiriyle çelişmediği, farklı durumlara yönelik birbirini tamamlayan kurallar içerdiği gibi düzenlemelerde Avrupa Birliği mevzuatına, Hayvansal Gıdalar İçin Özel Hijyen Kuralları Yönetmeliği'ne, gıda güvenilirliğine, halk sağlığına ve tüketici haklarına da aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 29/01/2019 tarih ve 30670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türk Gıda Kodeksi Et, Hazırlanmış Et Karışımları ve Et Ürünleri Tebliği'nin 4. maddesi, 1. fıkrası, (e), (s) ve (ü) bentlerinin, 8. maddesi, 1. fıkrasında yer alan "... % 20 ..." ve aynı maddenin 7. fıkrasının (a) bendinde yer alan "... % 20,..." ibarelerinin İPTALİNE,
2. 29/01/2019 tarih ve 30670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türk Gıda Kodeksi Et, Hazırlanmış Et Karışımları ve Et Ürünleri Tebliği'nin iptali istenilen diğer kısımları yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Netice itibarıyla dava kısmen iptal, kısmen retle sonuçlandığından ayrıntısı aşağıda gösterilen ve davacı tarafından yapılan toplam … TL yargılama giderinin haklılık oranına göre … TL'sinin davacı üzerinde bırakılmasına, … TL'sinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, … TL vekâlet ücretinin ise davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 21/11/2023 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.