DANIŞTAY 6. DAIRE

Danıştay 6. Daire Başkanlığı         2020/4259 E.  ,  2024/1552 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2020/4259
Karar No : 2024/1552

TEMYİZ EDEN (DAVALILAR):
I- … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ: Av. …

II- … Belediye Başkanlığı-…
VEKİLİ: Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI): … Valiliği (… Müdürlüğü)
VEKİLİ: Av. …

İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararın temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Adana ili, Yüreğir ilçesi, … Mahallesi, … parsel sayılı (yeni … ada, … sayılı parsel) taşınmazı kapsayan alanda Yüreğir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararı ile kabul edilerek Adana Büyükşehir Belediye Meclisi'nin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan 1/1000 ölçekli uygulama imar planının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda hazırlanan bilirkişi raporlarındaki tespitler ile dava dosyasında yer alan diğer tüm bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, 1/1000 ölçekli uygulama imar planında uyuşmazlık konusu parsel için belirlenen yapılaşma koşullarının bu planın dayanağı 1/5000 ve 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarında belirlenenin üzerinde olduğu anlaşıldığından, yoğunluk değerine ilişkin plan kararı açısından planlar arasında ölçekler arası tutarlılığın sağlanamadığı, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planının uyuşmazlık konusu parsele ilişkin kısmında şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygunluk görülmediği sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENLERİN İDDİALARI:
Davalı Adana Büyükşehir Belediye Başkanlığınca; Yürürlükteki nazım imar planı plan onama sınırı içerisinde yer almayan taşınmazın, önceki 1/5000 ölçekli nazım imar planında tarımsal niteliği korunacak alan olarak planlandığı, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile bu planın dayanağı 1/5000 ölçekli nazım imar planı arasındaki ilişkinin şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uygun şekilde kurulduğu, dava konusu işlemin usul ve yasaya uygun olduğu, temyize konu kararın bozulmasına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı Yüreğir Belediye Başkanlığınca; 1/1000 ölçekli uygulama imar planının üst 1/5000 ölçekli nazım imar planına uygun olduğu, planlar arasında ölçekler arası tutarlılığın ve plan hiyerarşisinin sağlandığı, parselin yapılaşma koşullarına yönelik önceki planlardan farklı yeni bir kullanım kararı getirilmediği, mevcut plan kararlarının korunduğu, bu hususun dava konusu olmadığı, şahıs adına kayıtlı ve üzerinde şahsa ait bina bulunan parsele ilişkin dava konusu plan kararlarında hazine menfaatini olumsuz etkileyecek herhangi bir hususun bulunmadığı, davanın hangi gerekçe ile hangi kamu yararına hizmet için açıldığının anlaşılamadığı, dava konusu işlemin usul ve yasaya uygun olduğu, temyize konu kararın bozulmasına karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: 1/5000 ölçekli nazım imar planında ''sanayi alanı'' olarak planlanan taşınmaza dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planında ''ticaret+konut alanı'' olarak planlanmasının üst ölçekli plana, hukuka ve mevzuata aykırı olduğu belirtilerek istemin reddine karar verilmesi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'NİN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Uyuşmazlık konusu taşınmaz; mülga Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca 16.09.2013 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli Mersin-Adana Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planında; ''kentsel yerleşik alan'', 01.12.2017 tarihinde onaylanan 1/25.000 ölçekli revizyon nazım imar planında; ''seyrek yoğunlukta (E:0,21-E:1,00) meskun konut alanı'', 17.06.2016 tarihinde onaylanan 1/5000 ölçekli revizyon nazım imar planında; düşük yoğunlukta (E:0,21-E:1,00) meskun konut alanı'', dava konusu 15.12.2017 tarihinde onaylanan 1/1000 ölçekli revizyon uygulama imar planında; ''bitişik yapı nizamında 3 katlı konut alanı'' olarak planlanmış, Adana Valiliği tarafından, 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile taşınmaza getirilen kullanım kararlarının üst ölçekli planlara aykırı olduğu ileri sürülerek bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte olan halinde, "nazım imar planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerinin çözümü gibi hususları göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, detaylı bir raporla açıklanan ve raporuyla beraber bütün olan plan; uygulama imar planı da; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan" olarak tanımlanmıştır. Aynı Kanunun 6. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte olan halinde ise, planlar kapsadıkları alan ve amaçları açısından bölge planları ve imar planları olarak iki ana kategoriye ayrılmış, imar planları da uygulamaya esas olan uygulama imar planları ve bu planın hazırlanmasındaki temel hedefleri, ilkeleri ve arazi kullanım kararlarını belirleyen nazım imar planları olarak sınıflandırılmış, her planın bir üst kademedeki plana uygun olarak hazırlanması zorunluluğu getirilmiştir.
14.06.2014 tarih ve 29030 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin "Genel Plânlama Esasları" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde; "Planlar, kademesine ve ölçeğine göre ve yapılış amacının gerektirdiği ayrıntı düzeyinde kalmak koşuluyla alt kademedeki planları yönlendirir." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Usul Yönünden:
Ehliyet itirazına ilişkin olarak;
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 23. maddesinin "Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya başvurabilir." şeklindeki 5. fıkrası, Anayasa Mahkemesi'nin 04/02/2010 günlü, E:2008/27 K:2010/29 sayılı kararı ile iptal edilmiş bulunmaktadır. Anayasa Mahkemesi kararının gerekçesi incelendiğinde, mülki idare amirlere tanınan yetkinin sadece dava açma yetkisiyle sınırlı tutulmasının, merkezi idarece Anayasa’nın 127. maddesinde çizilen çerçeve içinde kullanılması gereken, idarenin bütünlüğü ilkesinin gerektirdiği bir vesayet yetkisini içermediği hususu oluşturmaktadır. Diğer taraftan, Şanlıurfa İdare Mahkemesi tarafından itiraz yoluyla yapılan başvuru ile, 26/05/2005 günlü, 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanunu’nun 22. maddesine 29/12/2005 günlü, 5445 sayılı Kanun’un 4. maddesiyle eklenen ikinci fıkranın “Karara karşı, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde İçişleri Bakanlığı, diğerlerinde ise valiler veya hakkında kişi borcu çıkarılanlar on gün içinde idarî yargıya başvurabilirler.” biçimindeki üçüncü cümlesinin, Anayasa’nın 123. ve 127. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istenilmiş, Anayasa Mahkemesi 03/11/2011 günlü, E:2011/11, K:2011/151 sayılı kararıyla, itiraz konusu kuralla mahallî idarelerin organlarınca alınan kararlara karşı kullanılacak idarî vesayet yetkisi, bu kararlar aleyhine idari dava açma şeklinde belirlendiği, kaldı ki, Anayasa’nın 127. maddesinde belirtilen "idarenin bütünlüğü" ilkesini gerçekleştirme amacıyla, idarî yargıyı harekete geçirmek suretiyle kullanımı öngörülen düzenlemenin vesayeti içermediğinin de söylenemeyeceği, bu itibarla, itiraz konusu kuralın, Anayasa’nın 123. ve 127. maddelerine aykırı olmadığı gerekçesiyle istemin reddine karar verilmiştir.
Anayasa Mahkemesi'nin 04/02/2010 günlü, E:2008/27 K:2010/29 sayılı iptal kararının gerekçesini mülki idare amirlerinin dava açma yetkilerinin olmadığı hususu oluşturmayıp, belediye meclisi kararlarına karşı mülki amirlere tanınan yetkinin sadece dava açma yetkisiyle sınırlı tutulmasının Anayasanın 127. maddesindeki idarenin bütünlüğü ilkesi ile vesayet yetkisine aykırılık taşıdığı hususu oluşturmaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinin 1/a fıkrasında; iptal davaları "idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan" davalar olarak tanımlanmakta; yargı kararlarında "menfaat" kavramının davacı ile iptalini istediği idarî işlem arasındaki bağı, ilgiyi ifade ettiği belirtilmekte ve idarî işlem ile dava açan kişi arasında meşru, güncel ve ciddî bir ilişki söz konusu ise, davada menfaat bağının bulunduğu kabul edilmekte; bunun dışında ayrıca sübjektif bir hakkın ihlâl edilmesi koşulu aranmamaktadır.
Yukarıda yer verilen kanuni düzenleme ve Anayasa Mahkemesi kararları dikkate alınmak suretiyle, Devlet tüzel kişiliğini temsil eden mülki amirin, bir başka tüzel kişinin işlemine dava açıp açamayacağı hususunun değerlendirilmesi ve olayın çözüme kavuşturulması gerekir.
İmar planları, planlanan yörenin bugünkü durumunun, olanaklarının ve ilerdeki gelişmesinin gerçeğe en yakın şekilde saptanabilmesi için coğrafi veriler, beldenin kullanılışı, donatımı ve mali bilgiler gibi konularda yapılacak araştırma ve anket çalışmaları sonucu elde edilecek bilgiler ışığında, çeşitli kentsel işlevler arasında var olan ya da sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yolları bulmak, insan, toplum ve çevre münasebetlerinde kişi ve aile mutluluğu ile toplum hayatını yakından etkileyen fiziksel çevreyi sağlıklı bir yapıya kavuşturmak; yatırımların yer seçimlerini ve gelişme eğilimlerini yönlendirmek ve toprağın korunma, kullanma dengesini en rasyonel biçimde belirlemek, belde halkına iyi yaşama düzeni ve koşulları sağlamak amacıyla, kentin kendine özgü yaşayış biçimi ve karakteri, nüfus, alan ve yapı ilişkileri, yörenin gerek çevresiyle ve gerekse çeşitli planları arasında olan bağlantıları, halkın sosyal ve kültürel gereksinimleri, güvenlik ve sağlığı ile ilgili tüm toplumu ilgilendiren konular göz önüne alınarak hazırlanır.
İmar planlaması kamu yararı amacıyla yapıldığı için, kamu düzeni ve yararını koruyan kanunlarla yerleşim birimlerinin fiziksel mekanlarının şekillenmesi amaçlanır. Fiziksel mekanların planlanmasının hukuki boyutunu, başta Anayasa olmak üzere İmar Kanunu, diğer ilgili kanunlar ve imar yönetmelikleri ile birer düzenleyici işlem olduğunda kuşku bulunmayan imar planları oluştururken; fonksiyonel boyutunu ise kamu yararı oluşturmaktadır.
Bu bağlamda özellikle alt ölçekli imar planlarını mahalli müşterek ihtiyaç kapsamında görmek mümkün olmakla birlikte; bu planların daha üst ölçekli planlara uygun olma zorunluluğu da dikkate alındığında, bunların "mahalli" boyutu aşan bir niteliği bulunduğu da görülmektedir.
Vesayet yetkisi kapsamında değerlendirilen mülki idare amirinin hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya başvurabilme yetkisi her ne kadar Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiş ise de, iptal kararının gerekçesi ve daha sonra aynı nitelikte verilmiş olan yukarıda yer verilen Anayasa Mahkemesi kararı dikkate alındığında, mahalli idarelerin "mahalli" niteliği aşan kamu hizmetlerine ilişkin iş ve işlemlerine karşı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesi kapsamında sübjektif dava ehliyeti bulunan mülki idare amiri tarafından dava açılabileceği sonucuna ulaşıldığından, davalı idarelerin davacı Adana Valiliğinin dava açma ehliyetinin olmadığı yönündeki iddiaları yerinde görülmemiştir.
Esas yönünden;
Davacı tarafından dava dilekçesinde özetle; alt ölçekli imar planlarının üst ölçekli planlara uygun olma zorunluluğu nedeniyle "mahalli" boyutu aşan nitelikteki bu planlara karşı idari vesayet yetkisine sahip mülki idare amiri olarak dava açabilecekleri, bu kapsamda mülkiyeti şahsa ait, üst 1/5000 ölçekli nazım imar planında ''sanayi alanı'' olarak planlanan taşınmaza bu plana aykırı olarak dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile ''ticaret+konut alanı'' fonksiyonu getirilmesinin hukuka ve mevzuata aykırı olduğu ileri sürülerek, 1/1000 ölçekli uygulama imar planının söz konusu parsele ilişkin kısmının iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
İdare Mahkemesince ise bilirkişi raporunda tespit edilen hususlar doğrultusunda 1/1000 ölçekli uygulama imar planında uyuşmazlık konusu parsel için belirlenen yapılaşma koşullarının bu planın dayanağı 1/5000 ve 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarına aykırı olduğu anlaşıldığından, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planının parsele ilişkin kısmında hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bakılan uyuşmazlıkta, davacı valilik tarafından; dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planının; parsel için getirilen ''kullanım kararının'' üst ölçekli plana aykırı olduğu yolundaki iddia ile iptaline karar verilmesi istenilmesine rağmen, bilirkişilerce yapılan inceleme neticesinde 11.12.2018 tarihinde dosyaya sunulan bilirkişi raporunun ''bilirkişi notu'' başlıklı kısmında; 1/1000 ölçekli uygulama imar planında uyuşmazlık konusu parsel için belirlenen yapılaşma koşullarının bu planın dayanağı 1/5000 ve 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarına aykırı olduğu ancak bu hususta davacının bir iddiası bulunmadığından söz konusu tespitin bilirkişi notu olarak belirtildiği yolundaki ifadelere yer verilmiş, İdare Mahkemesince de raporda tespit edilen bu husus dayanak alınarak karar verilmiş ise de davacının dava açma amacı dikkate alındığında, söz konusu iptal kararının, davacının dava açma amacını sağlamaya yönelik bir sonuç doğurmayacağı anlaşıldığından, karar bu yönüyle isabetli bulunmamıştır.
Öte yandan, aynı bilirkişi raporunda; dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planında parsel için öngörülen arazi kullanım kararlarının alanda yürürlükte olan üst 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planı ile 1/5000 ve 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarına uygun olduğu, bu planlar ile dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı arasındaki ilişkinin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve mevzuata uygun şekilde kurulduğu yönünde tespit ve değerlendirmelere yer verildiği görülmüştür.
Yukarıda açıklanan bilirkişi raporlarındaki tespitler, dava dosyasında yer alan diğer tüm bilgi ve belgeler ile davacının iddiaları kapsamında uyuşmazlık değerlendirildiğinde, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile taşınmaz için getirilen ''kullanım kararlarının''; üst ölçekli planlara uygun olduğu, planlar arasında ölçekler arası tutarlılığın sağlandığı, plan kademelenmesi yönünden planlar arası ilişkinin şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uygun şekilde kurulduğu anlaşıldığından, davanın reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna ulaşılmış, dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet bulunmamıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalıların temyiz istemlerinin kabulüne,
2. Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:…. sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 06/03/2024 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.

KARŞI OY (X): İdari işlemler yetki, şekil, sebep, konu ve amaç unsurlarından meydana gelir. İdari yargı mercilerinin iptal davalarında idari işlemlerin hukuka uygunluğunu bu unsurlar bakımından denetleyerek karar vermeleri gerekir.
Dairemizce her ne kadar dava dilekçesinde belirtilen iddialarla sınırlı olarak yapılan inceleme neticesinde karar verilmiş ise de; kamu yararı amacıyla yapılan, kamu düzeni ve yararını koruyan düzenleyici işlem niteliğindeki imar planına karşı açılan davanın, idari yargının re'sen inceleme yetkisi ve imar planlarının anılan nitelikleri göz önünde bulundurularak davacının ileri sürdüğü nedenlerle sınırlandırılmadan incelenerek sonuçlandırılması gerekmektedir.
Bu çerçevede inceleme yapıldığında, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planında uyuşmazlık konusu parsel için belirlenen yapılaşma koşullarının, bu planın dayanağı 1/25.000 ölçekli nazım imar planına aykırı olduğu sonucuna ulaşıldığından, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine dair temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının onanmasına karar verilmesi gerektiği oyuyla karara katılmıyorum.