DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2019/535 E.  ,  2024/1142 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2019/535
Karar No : 2024/1142

DAVACI : … Derneği (…)
VEKİLLERİ : Av. …,
Av. …

DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
15/12/2018 tarih ve 30626 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 13/12/2018 tarih ve 8237 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının 2., 3. ve 4. maddelerinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Yapılan değişiklikle hiçbir ön araştırma/soruşturma yapılmaksızın ve savunma alınmaksızın sertifika sahibinin masumiyet karinesini ihlal edecek şekilde yeni başvuru dosyasının kabul edilmeyeceğinin kurala bağlandığı, dağıtım şirketlerinin bir bildirimi ile yeni başvuru dosyasının kabul edilmemesi sonucunun doğacağı, 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nda şikâyet üzerine yapılacak işlerin belli olduğu, soruşturma yapılmadan, savunma alınmadan yeni başvuru dosyasının kabulünün engellenmesinin kanuna aykırı olduğu, savunma hakkının en temel anayasal haklardan olduğu, ayrıca getirilen yeni düzenleme ile yeni sertifika dosyası kabulü engellenen firmaya SMS ve eposta ile bildirim yapılmasının düzenlendiği, böyle bir işlemin SMS veya eposta ile bildirilmesinin hak kayıplarına yol açacağı ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı ileri sürülmüştür. Esasa ilişkin olarak ise dava konusu düzenlemelerin, son zamanlarda vatandaşların can güvenliğini tehlikeye atacak biçimde japon yapıştırıcısı olarak adlandırılan kimyasalın kullanılması suretiyle kaçakların kapatıldığı şikâyetleri üzerine ortaya çıkmış olan sorunları önlemek için düzenlemelere ihtiyaç duyulması ve yine sertifikalı firmaların mevzuatta öngörülenin aksine dağıtım şirketlerinden onay almadan iç tesisat imalatlarına başlandığının tespit edilmesi üzerine tesis edildiği, iç tesisat ve servis hatları sertifikasına sahip firmaların dağıtım şirketleri tarafından denetlendiği, dağıtım şirketi tarafından yapılan bildirim üzerine gerekli bilgi ve belgeler toplandıktan sonra soruşturma açıldığı, vatandaşın can güvenliğini hiçe sayan sertifika sahipleri açısından konunun ciddiyetinin anlaşılması ve benzer uygulamaların devam ettirilmesi riskini önlemek adına Kurul kararının alındığı, bu konuda soruşturmanın öncelikli işlerden sayıldığı savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ :
Dava; 15/12/2018 tarih ve 30626 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 13/12/2018 tarih ve 8237 sayılı kararının 2., 3. ve 4. maddelerinin iptali istemi ile açılmıştır.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından, 13/12/2018 tarih ve 8237 sayılı kararı ile 09/02.2016 günlü ve 652 sayılı Kurul kararının bazı maddelerinde değişiklik yapılmıştır.
13/12/2018 tarih ve 8237 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun; 2.maddesinde; " 09/02/2006 tarihli ve 652 sayılı Kurul Kararının 6 ncı maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“Madde 6 - Sertifika sahibinin, dağıtım şirketinin izni olmadan gazlı hatlara müdahale etmesi, şebekeye/sayaca/tesisata müdahale ederek müşterinin kaçak doğal gaz kullanımına neden olması veya can güvenliğini tehlikeye atan standart dışı malzeme kullanması hallerinde, dağıtım şirketi durumu ispatlayıcı somut bilgi ve belgelerle Kuruma bildirerek gerekirse sertifikanın iptalini isteyebilir. Ayrıca, ilgili mercilere suç duyurusunda bulunur. Kurum tarafından Kurul Kararı ilgilisine ve dağıtım şirketine tebliğ edilene kadar sertifika sahibinin iç tesisata ilişkin yeni başvuru dosyaları kabul edilmez. Bu konulardaki inceleme ve soruşturma Kurum tarafından mevzuatta yer alan sürelere itibar edilmeksizin öncelikli işlerden sayılır. Kurul, ilgili sertifikanın iptaline karar verebilir.”,
3. maddesinde; " 09/02/2006 tarihli ve 652 sayılı Kurul Kararının 7 nci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“Madde 7 - Sertifika sahibinin; sertifikasız gerçek/tüzel kişilere iç tesisat proje ve yapım işi yaptırdığının tespit edilmesi veya proje onayı olmadan kendisinin iç tesisat imalatı yapması halinde, dağıtım şirketi ilgili belgelerle birlikte sertifika sahibini ve/veya sertifikasız gerçek/tüzel kişileri Kuruma bildirir ve sertifikalı firmanın iç tesisata ilişkin yeni başvuru dosyalarını kabul edemez.”,
4. maddesinde de;" 09/02/2006 tarihli ve 652 sayılı Kurul Kararına 8 inci madde olarak aşağıdaki hüküm eklenmiştir.
“Madde 8 - Yeni başvuru dosyası sunması engellenen sertifika sahibi, dağıtım şirketi tarafından önceden onaylanmış projeleri için gaz açma işlerini devam ettirir.
Yeni başvuru dosyası kabul edilmeyerek yetkisi durdurulan sertifika sahibinin, dağıtım şirketinin internet sayfasının ilgili bölümüne yetkisinin durdurulduğuna ilişkin tarih ve saat içeren ibare konulur.
Dağıtım şirketi, yetkileri durdurulan veya açılan sertifika sahibine kısa mesaj (SMS) ve e-posta yoluyla gerekçeli bildirim yapar ve bu bildirime ilişkin bilgi ve belgeleri talep edilmesi halinde Kuruma sunar. Yapılacak bildirimde yetkinin durdurulduğu veya açıldığı tarihler net bir biçimde belirtilir.” ibareleri yer almaktadır.
Hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde en üstte genel hukuk ilkeleri ve anayasa bulunmakta, yönetmelikler de yürürlüğünü kanun ve tüzüklerden almaktadır. Bu nedenle, bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı, ya da düzenleme sınırını aşan veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün değildir.
4646 sayılı Kanun'un "Yaptırımlar ve Yaptırımların Uygulanmasındaki Usul, Ön Araştırma, Soruşturma ve Dava Hakkı ile Tarifeler" başlıklı bölümü içinde bulunan, "Ön araştırma, soruşturma ve dava hakkı" başlıklı 10. maddesinde; " Kurul, re’sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikayetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verir. Ön araştırma ve soruşturmada takip edilecek usul ve esaslar yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
Doğal Gaz Piyasası Sertifika Yönetmeliğinin 18. maddesinde; "Sertifikalar Kanunun 9 uncu maddesi hükümleri çerçevesinde iptal edilebilir. Bir sertifikanın iptali halinde, yeni bir sertifika verilene kadar verilen hizmetin aksamaması için Kurul gereken önlemleri alır. Sertifika sahiplerince can güvenliğini tehlikeye atacak şekilde fiillerde bulunulduğunun yapılacak soruşturma sonucunda tespit edilmesi, sertifikanın verilmesine esas olan şartların faaliyetlerin yürütülmesi sırasında ortadan kalktığı anlamını taşır. Bu durumda herhangi bir yazılı ihtara gerek olmaksızın sertifika Kurul tarafından iptal edilebilir." hükmü yer almaktadır.
Doğal Gaz Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin, 15. maddesinde; "Kurul, re’sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine, doğal gaz piyasasında faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı faaliyet ve işlemleri nedeniyle, doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verebilir. Kurul ön araştırma veya soruşturma açılması hususundaki yetkilerini Başkanlığa veya Daire Başkanlığına devredebilir." hükmü; 20. maddesinde ise; " Soruşturma yapmakla görevlendirilen Kurum personeli tarafından düzenlenen soruşturma raporu, Daire Başkanlığına iletilir. Raporda ilgili mevzuat hükümlerine aykırılık tespit edilmiş olması halinde, raporun bir nüshası Daire Başkanı tarafından hakkında soruşturma yapılan gerçek veya tüzel kişiye tebliğ edilir..." hükmü yer almaktadır.
Görüleceği üzere Kanunda, şikayet üzerine yapılacak işlemlere ilişkin usul belirtilmiş, çıkarılan yönetmeliklerde de, öncelikle soruşturma yapılması ve fiilin tespit edilmesi ve düzenlenen soruşturma raporunun ilgiliye tebliğ edilmesi düzenlenmiştir.
Olayda ise; sertifika sahibi hakkında, soruşturma yapılmadan ve soruşturma hukukunun esasları yerine getirilmeden, bir müeyyideye varıldığı ve bu müeyyidenin de yine üst hukuk normlarına aykırı şekilde ilgiliye bildiriminin sağlanılması yoluna gidildiği açık olup, yukarıda belirtilen üst hukuk normlarının çizdiği sınırlar içinde kalmadan ve üst hukuk normları tarafından düzenlenmemiş hususların, Kurul kararının davaya konu edilen ilgili maddelerinde yer verilerek düzenlenmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 13/12/2018 tarih ve 8237 sayılı kararının 2., 3. ve 4. maddelerinin iptali gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
15/12/2018 tarih ve 30628 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 13/12/2018 tarih ve 8237 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile doğal gaz iç tesisat onayı ve işletmeye alınması konusunda sertifika sahibi ile dağıtım şirketlerinin takip edeceği usul ve esaslara ilişkin 09/02/2006 tarihli ve 652 sayılı Kurul kararında değişiklik yapılmıştır.
Bakılan dava, 8237 sayılı Kurul kararının 2., 3. ve 4. maddelerinin hukuka aykırı olduğu iddialarıyla açılmıştır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı tarafından, davacının işbu davayı açma ehliyeti bulunmadığından davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Uyuşmazlık konusu Kurul kararında, doğal gaz iç tesisat onayı ve işletmeye alınması konusunda sertifika sahiplerine ilişkin düzenlemelere yer verildiğinden davacı Ankara Doğalgaz Sertifikalı İş Adamları Derneği'nin, 8237 sayılı Kurul kararının 2., 3. ve 4. maddelerinin iptalini istemekte hukukî menfaati olduğu görüldüğünden davalı idarenin ehliyete ilişkin itirazı geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.

ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, Kanun'un uygulanmasında, sertifika'nın doğal gaz faaliyeti yapan tüzel kişilerin sistemde yer alacak tesislerinin tasarımı, yapımı, revizyonu, bakımı, onarımı, kontrolü, müşavirliği ve benzeri hizmetlerde bulunacak gerçek ve tüzel kişilerin yeterliliğini gösteren ve Kurul tarafından verilen izni ifade ettiği belirtilmiş; "Yapım ve hizmet faaliyetleri" başlıklı 5. maddesinde, "Doğal gaz piyasasında faaliyet gösterecek ithalatçı şirket, ihracatçı şirket, iletim şirketi, depolama şirketi, dağıtım şirketi, toptan satış şirketi ve serbest tüketiciler, Kurumdan sertifika almış gerçek ve tüzel kişiler ile yapım ve hizmet sözleşmesi imzalayabilir. Doğal gazla ilgili herhangi bir yapım ve hizmet faaliyeti, sertifika sahibi olmayan kişiler tarafından gerçekleştirilemez. İç tesisat ve servis hatları ile ilgili sertifikalar Kurum adına ve Kurum tarafından yetkilendirilen resmi veya özel şirketler ile şehir içi dağıtım şirketlerince verilir. Gerçek ve tüzel kişilerin, sertifika almak için Kuruma yapacakları başvurulara altmış gün içerisinde Kurum tarafından cevap verilir. sistemle ilgili (a) Fizibilite, etüt, proje, müşavirlik, kontrol ve denetleme, (b) Yapım, (c) Servis, bakım ve onarım, gibi hizmetleri yapacak olanlar da yapacakları faaliyetler için, Kurumdan sertifika almak zorundadır"; "Lisans ve sertifikaların genel esasları" başlıklı 6. maddesinde, "Lisans veya sertifika başvuru usul ve esasları, lisans ve sertifika sahibi tüzel kişilerin hak ve yükümlülükleri, lisans sahibinin haklarının temliki, lisans tadili, süreleri, süre uzatımı ve sahibi tarafından lisans veya sertifikadan vazgeçilmesi halleri ile faaliyetin türü ve iletim, dağıtım ve depolaması yapılan doğal gaz miktarına göre belirlenecek lisans ve sertifika bedelleri yönetmelikle düzenlenir" kuralına yer verilmiştir.
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un Ek 2. maddesinin ikinci fıkrasında ise "Doğal Gaz Piyasası Kanununun yürütülmesinde, gerçek ve tüzel kişilerin Kurumdan alacakları lisans veya sertifika kapsamında yapacağı faaliyetlerin denetimi, gözetimi, yönlendirilmesi, uyulacak usul ve esaslar ile bu lisans ve sertifikaların kapsamı, verilme kriterleri, süreleri, bedellerinin tespit şekli, çevre mevzuatı ile uyum sağlaması, sicil kayıtlarının tutulma usulü ile lisans ve sertifika sahiplerinin hak ve yükümlülükleri ve piyasanın düzenlenmesi ile ilgili gerek görülen diğer hususlar çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir" kuralı yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME
Kanun tarafından idarenin düzenleme yapma yetkisinin yönetmelik ile kullanılması öngörüldüğünde, idarenin düzenleyici işlemi kanunla belirlenen işlem türü olan yönetmelik şeklinde tesis etmesi gereklidir.
Ancak idarenin, Kanun'un öngördüğü düzenleyici işlem türü olan yönetmeliği tesisi etmesi sonrasında, yönetmelikte verilen yetki doğrultusunda, yönetmeliğin uygulanmasını göstermek veya üst normda gösterilen usul ve yöntemleri açıklamak amacıyla; bir hakkın kullanımını, yönetmelikte ya da diğer üst normlarda öngörülmeyen bir şekilde kısıtlamadan; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı olmamak şartıyla yeni bir düzenleyici işlem yapılmasına da bir engel bulunmamaktadır.
4646 sayılı Kanun'un 5. maddesine göre doğal gazla ilgili herhangi bir yapım ve hizmet faaliyeti gerçekleştirilebilmesi için sertifika alınması zorunludur. Bu faaliyetler sertifika sahibi olmayan kişiler tarafından gerçekleştirilemez.
Aynı Kanun'un 6. maddesinde ise sertifika başvuru usul ve esasları, sertifika sahibi tüzel kişilerin hak ve yükümlülükleri, sertifikadan vazgeçilmesi hâlleri ile sertifika bedellerine ilişkin husuların "yönetmelikle" düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Öte yandan, 4628 sayılı Kanun Ek 2. maddesinde de gerçek ve tüzel kişilerin Kurum'dan alacakları sertifika kapsamında yapacağı faaliyetlerin denetimi, gözetimi, yönlendirilmesi, uyulacak usul ve esaslar ile bu sertifikaların kapsamı, verilme kriterleri, süreleri, bedellerinin tespit şekli, çevre mevzuatı ile uyum sağlaması, sicil kayıtlarının tutulma usulü ile sertifika sahiplerinin hak ve yükümlülükleri ve piyasanın düzenlenmesi ile ilgili gerek görülen diğer hususların çıkarılacak "yönetmeliklerle" düzenleneceği kuralına yer verilmiştir.
Nitekim, davalı idare tarafından, 25/09/2002 tarih ve 24887 sayılı Resmî Gazete'de, yukarıda anılan Kanun maddeleri uyarınca, doğal gaz piyasasında iç tesisat ve servis hatları ile yapım ve hizmet faaliyetlerini yürüten gerçek veya tüzel kişilere verilecek sertifikalara ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla; sertifika verilmesi, sertifika kapsamındaki faaliyetlerin yürütülmesi, sertifikaların iptali, sona ermesi, yenilenmesi, tadili ile sertifika ve yetki belgesi sahiplerinin hak ve yükümlülüklerine ilişkin usul ve esasları göstermek üzere Doğal Gaz Piyasası Sertifika Yönetmeliği yayımlanarak yürürlüğe konmuştur.
Yönetmelikte, dava konusu Kurul kararının tesis edildiği dönemde, sertifikaların sona ermesi (17. madde) ve sertifikaların iptaline (18. madde) ilişkin düzenlemelere yer verilmesine karşın, sertifika sahibinin iç tesisata ilişkin yeni başvuru dosyalarının kabul edilmemesine ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği görülmektedir.
8237 sayılı Kurul kararının 2. maddesiyle, 09/02/2006 tarihli ve 652 sayılı Kurul kararının 6. maddesi, "sertifika sahibinin, dağıtım şirketinin izni olmadan gazlı hatlara müdahale etmesi, şebekeye/sayaca/tesisata müdahale ederek müşterinin kaçak doğal gaz kullanımına neden olması veya can güvenliğini tehlikeye atan standart dışı malzeme kullanması hallerinde, dağıtım şirketi durumu ispatlayıcı somut bilgi ve belgelerle Kuruma bildirerek gerekirse sertifikanın iptalini isteyebilir. Ayrıca, ilgili mercilere suç duyurusunda bulunur. Kurum tarafından Kurul Kararı ilgilisine ve dağıtım şirketine tebliğ edilene kadar sertifika sahibinin iç tesisata ilişkin yeni başvuru dosyaları kabul edilmez. Bu konulardaki inceleme ve soruşturma Kurum tarafından mevzuatta yer alan sürelere itibar edilmeksizin öncelikli işlerden sayılır. Kurul, ilgili sertifikanın iptaline karar verebilir." şeklinde; 3. maddesiyle, aynı Kurul kararının 7. maddesi, "sertifika sahibinin; sertifikasız gerçek/tüzel kişilere iç tesisat proje ve yapım işi yaptırdığının tespit edilmesi veya proje onayı olmadan kendisinin iç tesisat imalatı yapması halinde, dağıtım şirketi ilgili belgelerle birlikte sertifika sahibini ve/veya sertifikasız gerçek/tüzel kişileri Kuruma bildirir ve sertifikalı firmanın iç tesisata ilişkin yeni başvuru dosyalarını kabul edemez.” şeklinde değiştirilmiş; 4. maddesiyle de; karara 8. madde olarak "yeni başvuru dosyası sunması engellenen sertifika sahibi, dağıtım şirketi tarafından önceden onaylanmış projeleri için gaz açma işlerini devam ettirir. Yeni başvuru dosyası kabul edilmeyerek yetkisi durdurulan sertifika sahibinin, dağıtım şirketinin internet sayfasının ilgili bölümüne yetkisinin durdurulduğuna ilişkin tarih ve saat içeren ibare konulur. Dağıtım şirketi, yetkileri durdurulan veya açılan sertifika sahibine kısa mesaj (SMS) ve e-posta yoluyla gerekçeli bildirim yapar ve bu bildirime ilişkin bilgi ve belgeleri talep edilmesi halinde Kuruma sunar. Yapılacak bildirimde yetkinin durdurulduğu veya açıldığı tarihler net bir biçimde belirtilir.” ibareleri eklenmiştir.
İptali istenen düzenlemeler, yukarıda değinilen 4646 sayılı Kanun'un 6. maddesi ile 4628 sayılı Kanun''un Ek 2. maddesi uyarınca yönetmelikle düzenlemesi gereken hususlardan olup, bu hükümlere dayanılarak yayımlanan Doğal Gaz Piyasası Sertifika Yönetmeliği'nde 8237 sayılı Kurul kararının tesis edildiği tarihte, sertifika sahibi şirketlerden yeni başvuru alınmasının durdurulmasına ilişkin herhangi bir düzenlemeye de yer verilmediği görülmektedir.
Öte yandan, dava konusu Kurul kararının yürürlüğe konması sonrasında, 29/04/2022 tarih ve 31824 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile Doğal Gaz Piyasası Sertifika Yönetmeliği'ne 24. maddesinden sonra gelmek üzere "Yetki durdurma" başlıklı 24/A maddesi eklenerek yeni başvuru dosyalarının kabulünün durdurulmasına ilişkin düzenlemelere yer verildiği görülse de sonraki Yönetmelik değişikliğinin geriye yürütülerek daha önceki Kurul kararına dayanak olarak kabulü mümkün değildir.
Bu itibarla, 4646 sayılı Kanun'un 6. maddesi ile 4628 sayılı Kanun''un Ek 2. maddesi gereğince, yönetmelikle düzenlemesi gereken hususların Kurul kararı ile düzenlenmesinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 8237 sayılı Kurul kararının 2., 3. ve 4. maddelerinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davalıdan alınarak davacıya verilmesine,
3. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 07/03/2024 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.